ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 826/17788/14
адміністративне провадження № К/9901/11348/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Шевцової Н.В., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/17788/14
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області, Генеральної прокуратури України про скасування наказу та зобов`язати вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2019 року, прийняте в складі: головуючого судді Кармазіна О.А., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Ганечко О.М., суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України (далі - відповідач-1) з вимогами: скасувати наказ Генерального прокурора України від 23.10.2014 №1444к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Житомирської області; поновити ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Житомирської області; стягнути на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі; зобов`язати Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України (01001, м. Київ, вул. Архітектора Городецького, буд. 13; ідентифікаційний код 00015622) про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
2. Окружним адміністративним судом міста Києва постановлено ухвалу від 11 грудня 2014 року про звернення на підставі частини п`ятої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній після 15.12.2017) до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади" Конституції України, а саме: пункту 8 частини першої статті 3, частини третьої статті 1, пункту 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" положенням статті 8, статті 21, частин другої та третьої статті 22, частин другої та третьої статті 24, частини першої статті 38, частини першої статті 43, статті 58, частини другої статті 61, статті 62, частини першої статті 64 Конституції України в їхньому системному взаємозв`язку.
3. Також ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2014 року зупинено провадження у справі до вирішення Верховним Судом України питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади" Конституції України.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 листопада 2019 року поновлено провадження в цій справі. Зазначеною ухвалою залучено до участі у справі як третю особу без самостійних вимог на стороні відповідача Прокуратуру Житомирської області.
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2019 року до участі у справі другим відповідачем залучено Прокуратуру Житомирської області (далі - відповідач-2), змінивши, відповідно, її статус із третьої особи на відповідача (другого відповідача).
6. На обґрунтування вимог позивач зазначив, що оскаржуваний наказ про його звільнення є протиправним. Позивач наголошує на порушенні його конституційних прав і свобод у зв`язку з прийняттям цього наказу. Указує на те, що він не може нести відповідальності у вигляді заборони, встановленої у частині третій статті 1 Закону України "Про очищення влади", лише на підставі самого факту зайняття ним у минулому посади заступника прокурора Житомирської області у певний період часу. Звільняючи його із займаної посади, відповідачі, усупереч Конституції України, застосували міру колективної відповідальності, яка покладена в основу вказаного Закону.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
7. Наказом Генеральної прокуратури України від 19.09.2005 №1210к старшого радника юстиції ОСОБА_1 було призначено заступником прокурора Житомирської області.
8. 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України "Про очищення влади".
9. Наказом Генерального прокурора України від 23.10.2014 №1444к, керуючись статтями 15, 16 Закону України "Про прокуратуру", вимогою пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади", позивача звільнено з посади заступника прокурора Житомирської області, у зв`язку із припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Підставою звільнення визначено довідку про результати вивчення особової справи позивача, подання прокурора Житомирської області Лубчука Д.І
10. З довідки про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади" та подання прокурора Житомирської області Лубчука Д.І про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Житомирської області та увільнення від обов`язків члена колегії прокуратури області встановлено, що у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 позивач обіймав сукупно не менше одного року (3 роки та 11 місяців) посаду, віднесену до категорії "керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України", а саме: заступника прокурора Житомирської області.
11. З Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", убачається внесення відомостей про позивача на підставі оскаржуваного наказу про звільнення стосовно наявності заборон займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) протягом 10 років.
12. Уважаючи протиправним наказ про звільнення із займаної посади, а своє право на працю порушеним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
13. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 19 грудня 2019 року задовольнив адміністративний позов повністю. Визнав протиправним з моменту прийняття і скасував наказ Генерального прокурора України від 23.10.2014 №1444к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Житомирської області. Поновив ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Житомирської області з 24.10.2014. Стягнув з Прокуратури Житомирської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 832010,77 грн із вирахуванням при виплаті встановлених податків і зборів. Зобов`язав Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
14. Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, виходив з того, що під час розгляду справи відповідачем не було надано доказів належності позивача до кола осіб, які своїми рішеннями, діяли чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
15. При цьому, на час роботи позивача на посадах, в силу зайняття яких його звільнено з роботи з органів прокуратури, не існувало законів, які б визначали правопорушенням зайняття таких посад, а тому в силу положень статті 58 Конституції України, позивач не може бути притягнутий до відповідальності лише на підставі одного факту зайняття посади, що не визнавалося правопорушенням на час її зайняття ним.
16. У зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення відповідачем не доведено дотримання основоположних принципів очищення влади, визначених Законом України "Про очищення влади", а отже, ураховуючи, зокрема, що займана позивачем посада не є політичною, не доведено і правомірності застосування процедур, передбачених цим Законом.
17. З огляду на незаконність звільнення позивача, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваного наказу, поновлення позивача на посаді, з якої його було звільнено та наявність підстав для стягнення з відповідача-2 середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
18. У частині позовних вимог про зобов`язання відповідача-1 проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", суд першої інстанції вказав на те, що внесення відомостей у зазначений реєстр стосовно позивача відбулося на підставі наказу, який визнаний судом протиправним і таким, що підлягає скасуванню, саме за ініціативою Генеральної прокуратури України, а тому становище, що існувало до прийняття цього наказу та до внесення відомостей про позивача у реєстр, має бути відновлено шляхом зобов`язання останнього проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання на підставі цього рішення суду відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
19. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2019 року в частині задоволення позовної вимоги про зобов`язання Генеральної прокуратури України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", скасовано і ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову в цій частині відмовлено. У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2019 року залишено без змін.
20. Приймаючи це рішення, суд апеляційної інстанції указав, що Законом України "Про очищення влади" та Положенням про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не передбачено процедури "відкликання відомостей про застосування заборони" та суб`єктів, які б могли відкликати такі відомості, однак передбачено, що у випадку надходження до реєстратора - Міністерства юстиції України - відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, відомості про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", вилучаються з Реєстру.
21. Отже, чинним законодавством чітко визначено механізм вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
22. Таким чином, відсутні підстави для задоволення позовних вимог про зобов`язання відповідача-1 проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", оскільки Генеральна прокуратура України такі відомості фактично не відкликає, також відсутні підстави уважати, у випадку набрання судовим рішенням законної сили, що така інформація не буде вилучена Міністерством юстиції України з Реєстру.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
23. 17 квітня 2020 року до Верховного Суду надіслано касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року.
24. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям ОСОБА_4, ОСОБА_5 .
25. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись із рішенням суддів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі.
26. Скаржник указує, що Законом України "Про очищення влади" не встановлено жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, визначені частиною першою статті 3 цього Закону. Для вирішення питання про звільнення на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України не передбачено обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно таких осіб, у тому числі їх належність до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
27. У період з 25.02.2010 по 22.02.2014 позивач обіймав посаду визначену пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади", про що обґрунтовано було зазначено у довідці про результати вивчення особової справи позивача, і на виконання вимог пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" він був звільнений з займаної посади.
28. Скаржник уважає, що при дотриманні вивільнення ОСОБА_1 було дотримано приписи чинного законодавства. Положення Закону України "Про очищення влади" не визнано неконституційними.
29. Ухвалою Верховного Суду від 28 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
30. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
31. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
33. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України від 16 вересня 2014 року №1682-VII "Про очищення влади" (далі - Закон №1682-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
34. Згідно з частиною першою статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
35. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
36. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
37. Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
38. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.
39. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
40. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
41. При цьому, підпунктом 1 пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII визначено, що впродовж 10-ти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третьої статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
42. Правові основи діяльності органів прокуратури, у період виникнення спірних правовідносин, визначалися Законом України від 05 листопада 1991 року №1789-XII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1789-XII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
43. Відповідно до статті 46-2 Закону №1789-XIIпрокурори і слідчі можуть бути звільнені з роботи на загальних підставах, передбачених законодавством про працю.
44. Згідно з пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України підставою припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України "Про очищення влади".
45. За змістом частини першої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
46. Частиною другою статті 235 КЗпП України передбачено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.