ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 826/12032/17
адміністративне провадження № К/9901/57526/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 28.03.2018 (головуючий суддя: Костенко Д.А., судді: Донець В.А., Шрамко Ю.Т.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018 (головуючий суддя: Парінов А.Б., судді: Беспалов О.О., Губська О.А.) у справі №826/12032/17 за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
22.09.2017 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач або КМУ), в якому просили суд визнати незаконною та нечинною постанову КМУ від 07.06.2017 №413 у частині, а саме положення розділу "Система організації процесу виконання Стратегії": "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.03.2018, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018, позов задоволено.
Визнано незаконним і нечинним положення абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", в частині: - "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".
Зобов`язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частині рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено оскаржуваний акт, після набрання рішенням законної сили.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 28.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018, ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 13.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
28.08.2018 від позивачів надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позов обґрунтовано тим, що на виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі №815/5958/16 ГУ Держгеокадастру у Львівській області було повторно розглянуто клопотання позивачів про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою і листами від 10.08.2017 відмовлено у наданні таких дозволів з посиланням на положення постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" (далі - постанова КМУ №413), якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія) з огляду на відсутність пропонованих позивачами до відведення земельних ділянок у відповідному переліку.
Позивачі вважають таку відмову протиправною, оскільки, на їх думку, оскаржуване положення постанови КМУ №413 не відповідає Земельному кодексу України (далі - ЗК України), зокрема частинам 6, 7 статті 118 цього Кодексу, якими не передбачено ніяких переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для надання дозволів на розроблення документації із землеустрою, а також привілеїв для учасників АТО.
Також позивачі зазначили про те, що відмова ГУ Держгеокадастру у Львівській області не містить жодних обґрунтувань невідповідності місця розташування земельної ділянки згідно з вимогами частини 7 статті 118 ЗК України. Водночас стверджували, що затверджена постановою КМУ №413 Стратегія не містить правових норм щодо отримання/надання дозволів на розробку проектів землеустрою і не є нормативно-правовим актом, що врегульовує даний порядок та (або) виділення землі, а передбачає розробку нормативно-правових актів для її реалізації. Незважаючи на це ГУ Держгеокадастру у Львівській області відмовило позивачам у наданні дозволів всупереч статті 118 ЗК України.
Відповідач в поданому запереченні просив відмовити в задоволенні позову, посилаючись на прийняття постанови КМУ №413 в межах своїх повноважень в галузі земельних відносин, визначених у статті 13 ЗК України, статті 10 Закону України "Про землеустрій"; відповідність оскаржуваного положення частини 7 статті 118 ЗК України, якою передбачено як підставу для відмови у наданні дозволу невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; відсутність у постанові №413 ознак дискримінації, оскільки позивачі не були обмежені у своїх правах, натомість учасникам АТО згідно з пунктом 14 частини 1 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" надана пільга з першочергового відведення земельних ділянок.
Водночас наполягає на відсутності порушення прав та інтересів позивачів оскаржуваними положеннями постанови № 413. Вважає, що відмова ГУ Держгеокадастру у Львівській області може бути оскаржена до суду.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі №815/5958/16 було зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянуто клопотання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою.
За наслідками повторного розгляду листами від 10.08.2017 позивачам відмовлено у наданні таких дозволів з посиланням на положення постанови КМУ від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення" та з огляду на відсутність пропонованих позивачами до відведення земельних ділянок у відповідному переліку.
Посилаючись на ту обставину, що оскаржувані положення постанови, на яких ґрунтується відмова у наданні земельної ділянки, не відповідають вимогам частин 6, 7 статті 118 ЗКУ, тобто акту вищої юридичної сили, позивачі звернулися з даним позовом до суду.
Водночас судами попередніх інстанцій було встановлено таке.
Постановою КМУ від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (Стратегія).
Постанова офіційно опублікована в Урядовому кур`єрі (2017, 06, 17.06.2017 №112), Офіційному віснику України (2017, №51 (30.06.2017), ст. 1569) і набрала чинність з 17.06.2017.
У абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".
Постановою КМУ від 17.01.2018 №18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Зміни до Стратегії, згідно з якими в абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" слова "насамперед учасникам антитерористичної операції" замінено словами і цифрами "крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".
Спірні правовідносини стосуються законності постанови КМУ від 07.06.2017 №413, а саме абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії".
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуваний абзац 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 17.01.2018 №18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", не відповідає законодавчим актам, що мають вищу юридичну силу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
За позицією скаржника, судами попередніх інстанцій здійснене неправильне тлумачення норм ЗК України та Закону України "Про землеустрій".
Відповідач зазначає, що саме на виконання повноважень, передбачених статтею 13 ЗК України, Законом України "Про Кабінет міністрів України", Законом України "Про землеустрій", Урядом була прийнята Постанова №413, якою було затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення.
Водночас звертає увагу, що частина сьома статті 118 ЗК України прямо передбачає можливість видання нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до законів, з метою, зокрема управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, вимоги яких є обов`язковими та впливають на вибір місця розташування земельних ділянок державної власності, які підлягають безоплатній передачі у власність громадянам.
Скаржник стверджує, що оскаржувані норми постанови КМУ №413 жодним чином не обмежує права позивачів на отримання земельної ділянки в порядку безоплатної передачі із земель державної чи комунальної власності, не встановлюють іншій порядок безоплатної приватизації земельних ділянок, нових підстав для відмови особі в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ніж ті, що встановленні статтею 118 ЗК України.
Додатково зазначає, що вказана Стратегія, затверджена постановою КМУ №413 є програмним документом і відповідно до пункту 3 даної постанови передбачається в подальшому розроблення Міністерством аграрної політики та продовольства України відповідних проектів нормативно-правових актів спрямованих на реалізацію Стратегії.
З посиланням на норми частини шостої, сьомої статті 118, частини четвертої статті 122, статті 186-1 ЗК України, відповідач вважає, що суб`єктом владних повноважень, дії і рішення якого спрямовані на реалізацію його владних управлінських функцій і застосування яких реально впливає та зачіпає права чи інтереси позивачів в даних правовідносинах є Головне управління Держгеокадастру Львівської області.
Також наполягає на порушенні судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме: судом першої та апеляційної інстанції за клопотанням відповідача не залучено в якості третьої особи - Держгеокадастр, судом апеляційної інстанції не викладено окремим документом ухвалу за розглядом клопотання позивача про зупинення провадження у справі.
У свою чергу позивачі просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
Позивачі вважають, що суди попередніх інстанцій цілком обґрунтовано та з дотриманням норм матеріального і процесуального права визначили природу виникнення спірних правовідносин та надали чіткі обґрунтування щодо винесеного рішення.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.
Станом на дату звернення позивачів з даним позовом до суду особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень було визначено статтею 171 КАС України (в редакції до 15.12.2017).
Станом на дату вирішення даної справи спірні правовідносини врегульовано статтею 264 КАС України (в редакції після 15.12.2017).
Згідно з положеннями процесуального Закону правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що позивачі у даній справі є суб`єктами правовідносин, у яких застосовується оскаржувана постанова КМУ, оскільки оскаржуваний пункт нормативно-правового акта було застосовано безпосередньо до позивачів Головним управлінням Держгеокадастру у Львівській області.
Частиною 9 статті 264 КАС України передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Згідно з положеннями Розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" постанови КМУ № 413 Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні:
формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, за такою формулою:
Sбп = Sаук x 0,25,
де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області;
Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу;
щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок;
У абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" (що є предметом оскарження) передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".
Постановою КМУ від 17.01.2018 №18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Зміни до Стратегії, згідно з якими в абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" слова "насамперед учасникам антитерористичної операції" замінено словами і цифрами "крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Стратегія по суті є програмним документом, проте, містить положення, які регламентують повноваження органів Держгеокадастру щодо надання дозволів на