ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 520/4139/17
адміністративне провадження № К/9901/15817/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І. В.,
суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.,
розглянувши у порядку попереднього судового засідання
касаційну скаргу ОСОБА_1
на ухвалу Київського районного суду м. Одеси у складі судді Бескровного Я. В. від 03 вересня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Єщенка О. В., Димерлія О. О., Коваля М. П. від 25 квітня 2019 року
у справі №520/4139/17
за позовом ОСОБА_1
до Органу самоорганізації населення комітету мікрорайону "Чубаївка" у м. Одесі, Київської районної державної адміністрації Одеської міської ради,
треті особи: Управління з питань взаємодії з органами самоорганізації населення Одеської міської ради, Одеська міська рада,
про визнання недійсним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до Київського районного суду м. Одеси з позовом до Органу самоорганізації населення комітету мікрорайону "Чубаївка" у м. Одесі (далі також - відповідач 1), Київської районної державної адміністрації Одеської міської ради (далі також - відповідач 2), треті особи: Управління з питань взаємодії з органами самоорганізації населення Одеської міської ради, Одеська міська рада, у якому просила:
- визнати недійсними протоколи зборів вулиць від 25 листопада 2015 року, від 05 грудня 2015 року, від 05 грудня 2015 року, від 11 листопада 2015 року, від 14 грудня 2015 року, від 05 грудня 2015 року, від 12 грудня 2015 року;
- визнати неправомочною позачергову конференцію мешканців мікрорайону "Чубаївка" від 19 грудня 2015 року та скасувати рішення від 19 грудня 2015 року.
2. Ухвалою Київського районного суду міста Одеси від 23 серпня 2017 року позивачу відмовлено у задоволенні клопотання про поновлення строку звернення до суду, адміністративний позов залишено без розгляду на підставі вимог статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року ухвалу суду першої інстанції скасовано у частині позовних вимог про визнання недійсними протоколів зборів вулиць: від 25 листопада 2015 року, від 05 грудня 2015 року, 05 грудня 2015 року, від 11 листопада 2015 року, від 14 грудня 2015 року, від 05 грудня 2015 року, 12 грудня 2015 року, та направлено справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду у цій частині. В решті ухвалу Київського районного суду міста Одеси від 23 серпня 2017 року залишено без змін.
4. У подальшому Київський районний суд м. Одеси рішенням від 06 лютого 2018 року відмовив ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог про визнання недійсними протоколів зборів вулиць: від 25 листопада 2015 року, від 05 грудня 2015 року, 05 грудня 2015 року, від 11 листопада 2015 року, від 14 грудня 2015 року, від 05 грудня 2015 року, 12 грудня 2015 року.
5. Постановою Верховного Суду від 11 квітня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано ухвали Київського районного суду міста Одеси від 23 серпня 2017 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року в частині позовних вимог про визнання неправомочною позачергової конференції мешканців мікрорайону "Чубаївка" від 19 грудня 2015 року, скасування рішення від 19 грудня 2015 року, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду в цій частині вимог. У решті ухвали судів першої та апеляційної інстанцій залишено без змін.
6. Київський районний суд м. Одеси ухвалою від 03 вересня 2018 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року, закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання неправомочною позачергової конференції мешканців мікрорайону "Чубаївка" від 19 грудня 2015 року та скасування рішення від 19 грудня 2015 року на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, оскільки зазначені вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
7. Не погодившись із такими судовими рішеннями, 27 травня 2019 року ОСОБА_1 направила до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року та направити справу для продовження розгляду до Київського районного суду м. Одеси.
8. Верховний Суд ухвалою від 27 січня 2020 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
9. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 квітня 2020 року для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Желєзного І. В., суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.
10. 17 лютого 2020 року до Верховного Суду від Одеської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що даний спір не є публічно-правовим, а тому відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України його не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
12. В обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, оскільки провадження у цій справі закрито без участі ОСОБА_1 у судовому засіданні (суді першої інстанції), а також на адресу позивача не надіслано копії судового рішення.
13. У відзиві на касаційну скаргу Одеська міська рада зазначає про необґрунтованість доводів касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, оскільки не зазначено підстав для скасування оскаржуваних рішень передбачених статтею 330 КАС України, що свідчить про безпідставність вимог касаційної скарги та є підставою для залишення її без задоволення.
IV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.
15. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
16. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
17. Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
18. Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
19. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
21. Відповідно до частин 1, 3 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
22. Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
23. Наведені положення адміністративного процесуального законодавства кореспондуються із приписами статей 2, 3, 17 КАС України (в редакції, яка діяла на момент звернення із позовом).
24. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
25. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
26. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
27. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
28. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач просить визнати неправомочність позачергової конференції мешканців мікрорайону "Чубаївка", проведеної 19 грудня 2015 року у приміщенні Київської районної адміністрації Одеської міської ради, на якій обрано новий склад органу самоорганізації населення "Чубаївка" у м. Одесі та скасувати рішення від 19 грудня 2015 року.
29. Частиною 11 статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
30. Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
31. Статтею 2 Закону України "Про органи самоорганізації населення" визначено, що органи самоорганізації населення - представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом; власні повноваження органу самоорганізації населення - повноваження, надані відповідно до Конституції та законів України сільською, селищною, міською або районною у місті (у разі її створення) радою органу самоорганізації населення під час його утворення; делеговані повноваження органу самоорганізації населення - повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, якими вона додатково наділяє орган самоорганізації населення.
32. Відповідно до частин 1, 2 статті 15 Закону України "Про органи самоорганізації населення" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада може додатково наділяти частиною своїх повноважень орган самоорганізації населення з одночасною передачею йому додаткових коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням.
Сільська, селищна, міська або районна у місті (у разі її створення) рада не може делегувати органу самоорганізації населення повноваження, віднесені законами України до виключної компетенції місцевої ради.
33. Таким чином, орган самоорганізації населення як представницький орган входить до системи місцевого самоврядування, наділений певними повноваженнями відповідною радою згідно Конституції та законів України.
34. Статтею 20 Закону України "Про органи самоорганізації населення" передбачено, що орган самоорганізації населення з питань, віднесених до його повноважень, може приймати рішення організаційно-розпорядчого характеру.
Рішення органу самоорганізації населення, що не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, не віднесених до його повноважень, зупиняються відповідною сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення.
35. Як встановлено судом апеляційної інстанції, відповідно до Свідоцтва про реєстрацію Органу самоорганізації населення - комітет мікрорайону "Чубаївка" в м. Одесі основною метою діяльності відповідача 1 є створення умов для жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України, задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг, участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території.
36. Разом з цим, рішення стосовно обрання нового складу органу самоорганізації населення, не є здійсненням цим органом своїх функцій та не виникає у зв`язку із здійсненням відповідачем 1 владних управлінських функцій.
37. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що у даному випадку, спір у частині вимог про визнання неправомочною позачергової конференції мешканців мікрорайону "Чубаївка" від 19 грудня 2015 року та скасування рішення від 19 грудня 2015 року не є публічно-правовим та не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
38. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою ( п. 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21 грудня 2010 року ). Водночас, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
39. Щодо доводів касаційної скарги про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, оскільки провадження у цій справі закрито без участі скаржника у судовому засіданні, колегія суддів зазначає наступне.
40. Згідно із частиною 1 статті 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання цими правами не допускається.
41. Частиною 2 статті 131 КАС України встановлено, що учасники справи, свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі, які не можуть з поважних причин прибути до суду, зобов`язані завчасно повідомити про це суд.
42. У контексті наведеного, позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду. Як ініціатор судового розгляду справи, позивач насамперед має активно, не зловживаючи, використовувати власні процесуальні права. При цьому визначальними процесуальними обов`язками позивача є забезпечення представництва власних інтересів при розгляді адміністративної справи.
43. Судом першої інстанції встановлено, що позивач у судове засідання призначене на 22 червня 2018 року не з`явилася, подала заяву про відкладення розгляду справи, оскільки перебуватиме у начальника слідства. 03 вересня 2018 року позивач повторно не з`явилася у судове засідання та подала заяву про відкладення розгляду справи, оскільки її представник перебуває за межами м. Одесса. Не надавши відповідних доказів на підтвердження вищезазначених заяв, суд першої інстанції визнав повторну неявку позивача у судове засідання неповажною та розглянув справу.
44. Наслідки неявки в судове засідання учасника справи визначено статтею 205 КАС України. Частиною 1 цієї статті передбачено, що неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
45. Згідно із пунктом 2 частини 3 статті 205 КАС України, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника), незалежно від причин неявки.
46. Враховуючи те, що неявка у судове засідання 03 вересня 2018 року позивача є повторною, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про можливість її розгляду за відсутності сторін по справі, не порушивши вимог статті 205 КАС України.
47. Крім того, порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення (частина 2 статті 351 КАС України).
48. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20 січня 2021 року у справі у справі № 820/5707/17, від 08 грудня 2020 року у справі №826/11008/18, від 03 серпня 2020 року у справі №420/2935/19.
49. Щодо доводів скаржника про неотримання оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів зазначає, що це також не є підставою для скасування правильного по суті і законного судового рішення, оскільки позивач не була позбавлена права на апеляційний перегляд справи.
50. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
51. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
52. З огляду на викладене колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили судові рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустили порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд