ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 640/7102/20
провадження № К/9901/23873/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Приватного підприємства "ЗОДІАК-М"
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2020 (постановлену у складі головуючого судді Мазур А.С.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.08.2020 (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Костюк Л.О., суддів: Бужак Н.П., Горяйнова А.М.)
у справі № 640/7102/20
за позовом Приватного підприємства "ЗОДІАК-М"
до Національного банку України
про визнання протиправними та скасування постанов.
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2020 року Приватне підприємство "ЗОДІАК-М" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного банку України, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанови Національного банку України від 10.12.2015 № 878/БТ "Про віднесення ПАТ "АВАНТ-БАНК" до категорії проблемних та запровадження особливого режиму контролю за діяльністю банку" і від 29.01.2016 № 44 "Про віднесення ПАТ "АВАНТ-БАНК" до категорії неплатоспроможних".
2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 31.03.2020, яку Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20.08.2020 залишив без змін, відмовив Приватному підприємству "ЗОДІАК-М" у відкритті провадження у справі з тих мотивів, що заявлені у цій справі позовні вимоги не можуть розглядатися як в порядку адміністративного судочинства, так і судом взагалі.
3. Приватне підприємство "ЗОДІАК-М" з указаними судовими рішеннями не погодилось та звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, зазначаючи про порушення окружним та апеляційним адміністративними судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.08.2020 й передати справу № 640/7102/20 до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Національний банк України надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу Приватного підприємства "ЗОДІАК-М" залишити без задоволення, а оскаржені ним судові рішення - без змін.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
5. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що у відповідності до статті 79 Закону України "Про банки і банківську діяльність" (далі - Закон про банки) банк або інші особи, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України, мають право оскаржити в суді в установленому законодавством порядку рішення, дії або бездіяльність Національного банку України чи його посадових осіб.
6. При цьому, згідно з частиною другою статті 67 Закону про банки наглядова діяльність Національного банку України охоплює всі банки, їх відокремлені підрозділи, афілійованих та споріднених осіб банків, банківські групи, учасників банківських груп на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині дотримання вимог цього Закону щодо здійснення банківської діяльності.
7. До осіб, які можуть бути об`єктом перевірки Національного банку України, належать власники істотної участі у банку та учасники банківських груп (частина друга статті 72 Закону про банки).
8. Позивач є вкладником банку, а отже у розумінні вимог Закону України "Про банки і банківську діяльність" не є особою, яка наділена правом на оскарження рішення (постанови) Національного Банку України.
9. Також суд зазначив, що оскаржена позивачем постанова Правління Національного банку України від 10.12.2015 № 878/БТ "Про віднесення ПАТ "Авант-Банк до категорії проблемних та запровадження особливого режиму контролю за діяльністю банку" є актом індивідуальної дії, а оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин запровадження особливого режиму контролю за діяльністю банку, передбаченого в оскарженому акті індивідуального характеру, то така постанова не породжує для нього й права на захист, тобто права на звернення із відповідним позовом.
10. Одночасно суд вказав про те, що позивач не є суб`єктом правовідносин в частині віднесення ПАТ "Авант-Банк" до категорії неплатоспроможних, а тому постанова Правління Національного банку України № 44 від 29.01.2016 "Про віднесення ПАТ "Авант-Банк до категорії неплатоспроможних" не породжує для нього й права на захист.
11. Суд звернув увагу, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до правосуддя, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
12. В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на те, що оскаржуваними постановами Національного банку України його позбавлено можливості розпоряджатися коштами, що знаходяться на банківському рахунку. Зазначені постанови безумовно впливають на права позивача, тому він має право на оскарження правомірності відповідних актів суді.
13. Національний банк України, покликаючись на правові висновки, викладені в постановах Верховного Суду України від 15.12.2015 (справа № 800/206/15) та від 28.02.2017 (справа № 800/590/16) зазначає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення. Положення Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, тільки тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їхнє правове становище.
14. З огляду на зазначене, Національний банк України вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що постанови Правління не породжують для позивача права на захист.
IV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку дотриманню судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права під час ухвалення оскаржених судових рішень, виходить з такого.
16. Ключовим у цій справі є питання права на звернення до суду з огляду на застосування закону, який було визнано неконституційним на стадії апеляційного перегляду, але який був чинним на час розгляду справи судом першої інстанції.
17. Відповідно до частини першої та другої ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Конституційний Суд України у підпункті 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12.04.2012 № 9-рп/2012 наголошував, що звернення до суду є універсальним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб" (абзац п`ятий). Ніхто не може бути обмежений у праві на доступ до правосуддя, яке охоплює можливість особи ініціювати судовий розгляд та брати безпосередню участь у судовому процесі, або позбавлений такого права" (абзац сьомий).
19. Конституційний Суд України звертав увагу, що право на судовий захист є гарантією реалізації інших конституційних прав і свобод, їх утвердження й захисту за допомогою правосуддя (абзац восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 23.11.2018 № 10-р/2018).
20. За змістом частини першої статті 79 Закону № 2121-III (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з відповідним позовом), яку застосовано судами, банк або інші особи, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України, мають право оскаржити в суді в установленому законодавством порядку рішення, дії або бездіяльність Національного банку України чи його посадових та службових осіб.
21. Однак Рішенням від 24.06.2020 № 6-р(II)/2020 у справі № 3-318/2018(4301/18, 1349/19) за конституційними скаргами ОСОБА_1, товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Еко-вугілля України" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини першої статті 79 Закону України "Про банки і банківську діяльність" Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення частини першої статті 79 Закону України від 07.12.2000 № 2121-III "Про банки і банківську діяльність" зі змінами, а саме "які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України".
22. Пункт 2 резолютивної частини названого Рішення визначає, що окреме положення частини першої статті 79 Закону України від 07.12.2000 № 2121-III "Про банки і банківську діяльність" зі змінами, котре визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України відповідного Рішення.
23. У означеному Рішенні Конституційний Суд України, проаналізувавши функції та повноваження Національного банку України, визначені Законом № 2121-III, наголосив, що Національний банк України може ухвалювати рішення, які стосуються невизначеного кола фізичних чи юридичних осіб і можуть призводити до порушення або в інший спосіб спричиняти утиск їхніх прав, свобод, законних інтересів. З огляду на положення статей 2, 72 Закону № 2121-III щодо "істотної участі" та "осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України", Конституційний Суд України у зазначеному Рішенні констатував, що положення частини першої статті 79 Закону № 2121-III встановлює вичерпний перелік осіб, які мають право оскаржити рішення, дії або бездіяльність Національного банку України, його посадових та службових осіб, і до такого переліку віднесені банк або інші особи, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України, останні ж є власниками істотної участі у банку (зокрема, ті, які прямо та/або опосередковано, самостійно чи спільно з іншими особами володіють 10 і більше відсотками акцій статутного капіталу юридичної особи) та учасниками банківських груп.
24. Конституційний Суд зауважив, що в такий спосіб унеможливлено доступ до суду осіб, не включених до цього переліку, зокрема акціонерів банку, які не є власниками істотної участі у банку, що дискримінує їх за майновою ознакою та внаслідок законодавчого регулювання позбавляє можливості доводити в суді свою переконаність у потребі захисту своїх прав, законних інтересів, порушених рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Тим самим усупереч принципові верховенства права нівелюються право цієї категорії осіб на доступ до суду та подальший ефективний юридичний захист їх прав, законних інтересів.
25. Конституційний Суд України дійшов висновку, що окреме положення частини першої статті 79 Закону № 2121-III, а саме "які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України", суперечить статтям 8, частинам першій, другій статті 24, частинам першій, другій статті 55 Конституції України.
26. Суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу від 31.03.2020, застосував чинну на час розгляду справи норму частини першої статті 79 Закону № 2121-III. Тобто діяв у відповідності до чинного закону.
27. Проте на час ухвалення апеляційним судом оскаржуваної постанови від 20.08.2020 у цій справі зазначене положення було визнано неконституційним. Отже, застосована судом першої інстанції норма була визнана неконституційною і втратила чинність.
28. Відповідно до частини першої ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
29. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права (частина друга ст. 242 КАС України). Застосування правильної норми матеріального права - це головний елемент законності судового рішення.
30. Відповідно до ч. 1 статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України ….
31. Суддя самостійно повинен визначити, які правові норми застосувати для вирішення спору. При цьому, зважаючи на вищу юридичну силу Конституції України, суд повинен оцінити правову норму на конституційність.
32. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України (ч. 4 ст. 7 КАС України).
33. Практичне застосування цієї норми є можливим у разі виникнення у судді обґрунтованого сумніву у конституційності норми закону, яка регулює спірні відносини.
34. Звертаючись до суду, позивач обґрунтовував право на судовий захист, зокрема з посиланням на статті 41, 55 Конституції України. Суд першої інстанції мав оцінити ці доводи і конституційність частини першої статті 79 Закону № 2121-III. Суд міг дійти висновку про те, що ця правова норма суперечить ст. 55 Конституції України і застосувати Конституцію. Однак, суд надав перевагу нормі закону. Саме по собі це не свідчить про неправильне його застосування. Проте аргументи позивача щодо конституційності в частині права на звернення до суду в ухвалі суду не спростовано.
35. Якщо суд першої інстанції ще міг сумніватися у конституційності частини першої статті 79 Закону № 2121-III, то на час розгляду справи апеляційним судом такого сумніву вже не було. Це питання було вирішено Конституційним Судом України у вже згаданому Рішенні від 24.06.2020, яке відкрило шлях до оскарження постанов Національного банку України і вкладникам, до яких належить і позивач. Отже, суд першої інстанції помилково не застосував ст. 55 Конституції України і неправильно вирішив спір. Однак апеляційний суд це рішення Конституційного Суду України не застосував, а лише повторив мотиви, викладені в ухвалі суду першої інстанції.
36. Верховний Суд звертає увагу, що судові рішення мають ґрунтуватись на чинному законодавстві, яке не суперечить Конституції України. Припис акта, що визнаний неконституційним, не може застосовуватися судами. Отже, апеляційний суд повинен був застосовувати рішення Конституційного Суду України від 24.06.2020, незважаючи на те, що воно прийняте після ухвалення рішення суду першої інстанції.
37. Завданням апеляційного суду є забезпечення правильного вирішення справи, а не лише перевірка правильності застосування норм матеріального та процесуального права судом першої інстанції. Гарантування судом конституційних прав, зокрема права на доступ до суду, є основним обов`язком суду.
38. Проте у справі, що розглядається, обмежено право юридичної особи на доступ до суду всупереч положенням чинного на момент апеляційного розгляду справи законодавства (з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 24.06.2020 № 6-р(II)/2020 у справі №3-318/2018), ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 55 Конституції України.
39. Окремо колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне. Обмеження права позивача у цій справі на доступ до суду позбавляє останнього можливості доводити в суді власну переконаність у потребі захисту своїх прав, законних інтересів, порушених рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.
40. У постанові від 20.02.2019 (справа №522/3665/17) Верховний Суд зазначив, що адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження виключно у разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості).
41. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу;
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
42. Оскільки в цьому випадку зазначені вище обставини відсутні, з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача є завданням суду, яке слід вирішити після відкриття провадження у справі.
43. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
44. За таких обставин Верховний Суд доходить висновку, що судові рішення належить скасувати, а справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
45. З огляду на те, що Верховний Суд не змінив та не ухвалив нове рішення у справі судові витрати відповідно до приписів статті 139 КАС України не розподіляються.
Керуючись положеннями статей 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд.