ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 580/1583/19
адміністративне провадження № К/9901/30231/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - Виконком) на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року (прийняте судом у складі судді Гайдаш В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів: Файдюк В.В., Чаку Є.В.) у справі за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Виконкому про визнання протиправним та скасування рішення, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2019 року ФОП ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26 лютого 2019 року №236 "Про демонтаж тимчасової споруди по АДРЕСА_1".
На обґрунтування позовних вимог зазначала, що тимчасова споруда по АДРЕСА_1 належить позивачу на праві приватної власності ще із 2005 року, про що було відомо відповідачу. Крім того, вищевказана тимчасова споруда розміщена за вказаною адресою на законних підставах, що підтверджується угодою від 10 травня 2005 року про відшкодування власнику землі заподіяних збитків. Крім того, позивач неодноразово зверталася до відповідача із заявами про видачу їй паспорта прив`язки тимчасової споруди, однак через бездіяльність відповідача вказане питання так і не було вирішено у визначений законодавством спосіб та строки. Також рішенням Господарського суду Черкаської області від 31 березня 2010 року у справі №09-13/1349 визнано право позивача на оренду землі під тимчасовими спорудами, зокрема, по АДРЕСА_1, а постановою Соснівського районного суду міста Черкаси від 21 вересня 2010 року у справі №2а-2381/10 вже було скасовано аналогічне рішення відповідача про демонтаж самовільно встановлених позивачем малих архітектурних форм.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26 лютого 2019 року № 236 "Про демонтаж тимчасової споруди по АДРЕСА_1".
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 вересня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що, оскільки ФОП ОСОБА_1 зверталася до відповідача із заявою про видачу їй паспорту прив`язки тимчасової споруди по АДРЕСА_1, що не заперечується представником Черкаської міської ради і також підтверджується її заявою від 22 серпня 2016 року (вхідний №29415-ТС1 від 22 серпня 2016 року), однак станом на час розгляду справи рішення по вказаній заяві не прийнято, тому позивач не повинен нести відповідальність за зволікання органу місцевого самоврядування у прийнятті відповідного рішення щодо видачі їй паспорта прив`язки тимчасової споруди, отже, суд дійшов висновку про протиправність спірного рішення Виконкому від 26 лютого 2019 року № 236 "Про демонтаж тимчасової споруди по АДРЕСА_1".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
01 листопада 2019 року Виконком звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати і ухвалите нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права.
Посилається на те, що підставою для розміщення тимчасової споруди (далі - ТС) є паспорт прив`язки ТС. Розміщення ТС самовільно забороняється. У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.
Рішення щодо передачі ФОП ОСОБА_1 у власність чи у користування земельних ділянок за місцем розташування павільйонів у встановленому законом порядку не приймалось. Позивачем не надано суду жодних доказів отримання відповідної дозвільної документації для розміщення вказаних ним ТС.
У даному випадку ФОП ОСОБА_1 належним чином не оформила правовідносини щодо користування земельною ділянкою.
Хоча ФОП ОСОБА_1 надає суду рішення Господарського суду Черкаської області від 31 березня 2010 року у справі № 0913/134, яким визнано право ФОП ОСОБА_1 на оренду землі під її незаконно встановленою ТС, проте цей доказ не є належним, оскільки ФОП ОСОБА_1 не було вчинено належних дій, передбачених частиною третьою статті 791 Земельного кодексу України відповідно до яких земельні ділянки підлягають реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Рішення Виконкому не суперечить судовим рішенням.
Суди встановили, що позивач зверталася до відповідача із заявою про видачу їй паспорта прив`язки ТС, разом із тим, не взяли до уваги лист Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 06 березня 2017 року № 3652-ТСІ, який був надісланий ФОП ОСОБА_1 на її заяву від 22 серпня 2016 року. Даним листом було повідомлено ФОП ОСОБА_1 про повернення її документів без розгляду у зв`язку з мораторієм.
Також судами не було враховано, що рішеннями Черкаської міської ради від 19 серпня 2014 року № 2-40, від 14 листопада 2014 року № 2-415, від 15 березня 2017 року № 2-1799 було тимчасово встановлено мораторій (заборону) на надання листів про визначення відповідності намірів розміщення ТС комплексній схемі на ДБН, на укладення договорів пайової участі в утриманні об`єктів благоустрою та на оформлення паспортів прив`язки ТС для провадження підприємницької діяльності, а також на їх розміщення на території міста Черкаси.
Зазначає, що демонтаж самовільно встановлених ТС є контролем органами місцевого самоврядування за благоустроєм населеного пункту та не є втручанням у право на мирне володіння майном.
У відзиві на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 листопада 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 04 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15 лютого 2019 року спеціалістами управління інспектування Черкаської міської ради під час проведення перевірки території м. Черкаси зафіксовано факт розміщення ТС по АДРЕСА_1 без паспорта прив`язки ТС, дану інформацію передано на розгляд робочій групі з питань впорядкування території м. Черкаси, підготовки та проведення демонтажу тимчасових споруд і рекламних носіїв.
Згідно з протоколом засідання вказаної робочої групи від 18 лютого 2019 року №1 вирішено підготувати проект рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради про демонтаж тимчасової споруди по АДРЕСА_1 .
26 лютого 2019 року відповідно до статей 30, 31, 40 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підпункту 6 пункту 1 статті 17 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішення №236 "Про демонтаж тимчасової споруди по АДРЕСА_1", яким вирішено доручити робочій групі з питань впорядкування території м. Черкаси, підготовки та проведення демонтажу тимчасових споруд і рекламних носіїв провести демонтаж незаконно встановленої ТС до 31 грудня 2019 року із залученням підрядної організації та передати демонтовану споруду на відповідальне зберігання підрядній організації.
Позивач не погодилася із цим рішенням і звернулася з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів, заходи створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначено Законом України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2807-IV).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2807-IV благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращення мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля. В той же час, заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.
Управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень (стаття 5 Закону № 2807-IV).
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: 1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; 3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); 4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.
Згідно з частиною першою статті 34 Закону № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.
Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.
За змістом пункту 7 частини першої статті 30 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" до повноважень виконавчого комітету міської ради в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
Згідно з частинами другою та четвертою статті 28 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VІ) тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
На виконання вимог вказаного Закону наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Порядок №244), пунктом 2.1. якого визначено, що підставою для розміщення тимчасових споруд є паспорт прив`язки.
Пунктом 1.3 Порядку № 244 визначено, що тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Згідно з пунктом 1.7 наведеного Порядку № 244 розміщення окремих ТС здійснюється згідно з цим Порядком.
Пунктами 2.1-2.7 цього Порядку передбачено, що підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1).
Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.
До заяви додаються:
графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості;
реквізити замовника (найменування, П. І . Б., адреса, контактна інформація).
Цей перелік документів є вичерпним.
Відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
У разі відсутності у складі відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради органу з питань містобудування та архітектури відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначає орган з питань містобудування та архітектури відповідної районної державної адміністрації за територіальною належністю. У такому випадку строк розгляду заяви становить п`ятнадцять робочих днів.
Про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом трьох робочих днів з дня такого визначення відповідності намірів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС.
Для оформлення паспорта прив`язки замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає:
схему розміщення ТС (додаток 1);
ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, що має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат (додаток 1);
схему благоустрою прилеглої території, складену замовником або суб`єктом підприємницької діяльності, який має відповідну ліцензію, архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів України";
технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.
Зазначені документи замовником отримуються самостійно.
Паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22 серпня 2016 року позивач звернулася до відповідача з відповідною заявою щодо надання паспорту прив`язки ТС.
Разом із тим, з матеріалів справи не вбачається, що у передбачений пунктами 2.4-2.5 Порядку строк позивача було письмово повідомлено про визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС, або надано аргументовану відмову щодо реалізації намірів розміщення ТС.
При цьому, відповідачем не було надано будь-яких доказів про те, що позивач був повідомлений про прийняте рішення за його заявою.
У матеріалах справи наявна копія листа Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 06 березня 2017 року № 3652-ТСІ, який складений у відповідь на заяву ФОП ОСОБА_1 від 22 серпня 2016 року, однак він також не містить ні визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС, ні аргументованої відмови. У матеріалах справи відсутні докази вручення вказаного листа позивачу в зазначений термін, що також свідчить про пропуск передбаченого пунктами 2.4-2.5 Порядку строку.
Таким чином, враховуючи, що позивачем було подано до Виконкому заяву із визначеними пунктом 2.3 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності документами, а відповідного повідомлення про відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС, будівельним нормам або аргументованої відмови щодо реалізації намірів розміщення ТС позивачу у визначений законодавством строк надано не було, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що дії виконавчого комітету Черкаської міської ради суперечать вимогам Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, порушують права позивача на своєчасне оформлення паспорта прив`язки або оскарження відмови відповідача, а також перешкоджають здійсненню ФОП ОСОБА_1 передбаченої в заяві діяльності.
Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року у справі № 705/6569/16-а.
Суди також слушно послалися на те, що у Рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Рисовський проти України" (CASE OF RYSOVSKYY v. UKRAINE) суд визнав незаконне та непропорційне втручання у права заявника, гарантовані статтею 1 Першого протоколу Конвенції. Суд у цьому рішенні підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їх власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Принцип "належного урядування" покладає на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку.
Зважаючи на викладене, а також беручи до уваги, що ФОП ОСОБА_1 зверталась до відповідача із заявою про видачу їй паспорту прив`язки тимчасової споруди по АДРЕСА_1, що, як встановили суди, не заперечується представником Черкаської міської ради і також підтверджується її заявою від 22 серпня 2016 року (вхідний №29415-ТС1 від 22 серпня 2016 року), однак станом на час розгляду справи рішення по вказаній заяві не прийнято, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку про те, що позивач не повинен нести відповідальність за зволікання органу місцевого самоврядування у прийнятті відповідного рішення щодо видачі паспорту прив`язки тимчасової споруди, а тому наявні правових підстави для визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26 лютого 2019 року № 236 "Про демонтаж тимчасової споруди по АДРЕСА_1 ".
Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.
В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Порушень норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування або зміни рішення не виявлено.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -