ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Рогач Л. І.
у справі № 9901/58/20 (провадження № 11-271заі20) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним іскасування Указу Президента України в частині, яка стосується його
Короткий виклад історії справи
У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив: визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 «Про скасування деяких указів Президента України» в частині, яка стосується ОСОБА_1 .
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що відповідно до положень частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 07 червня 2018 року № 2449-VIII «Про дипломатичну службу» (далі - Закон № 2449-VІІІ) він міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду.
Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1 послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), що в силу положень частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ надавало можливість присвоєння Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 10 серпня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив безрозгляду напідставічастини третьоїстатті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), мотивувавши своє рішення тим, що позивач подав позов із пропуском строку звернення до суду.
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив із того, що позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла як особі, яка будучи Головою Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ, обиралась віце-президентом ПАРЄ та Головою Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа.Народний депутат України є особливим суб`єктом публічної служби, який здійснює формування та забезпечення проведення державної політики у всіх сферах суспільного життя через, зокрема, право законодавчої ініціативи, контрольні функції відповідно до Конституції України, участь у роботі ПАРЄ. Тому до спорів щодо проходження народним депутатом України публічної служби, що включає в себе також відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов, застосовуються положення частини п`ятої статті 122 КАС України, якою встановлено місячний строк для звернення до суду з таким позовом.
Суд першої інстанції врахував, що ОСОБА_1 звернувся із цим позовом 03 березня 2020 року, а оспорюваний Указ було офіційно оприлюднено шляхом опублікування в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України» 19 вересня 2019 року, тобто позивачем пропущено місячний строк звернення до суду.
Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.
На переконання скаржника, суд першої інстанції, неправильно застосувавши до спірних правовідносин норми пункту 17 частини першої статті 4, пункту 2 частини першої статті 19, частини п`ятої статті 122 замість частини другої статті 122, пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, безпідставно повернув позовну заяву.
ОСОБА_1 також зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку з приводу того, що оспорювання Указу Президента України, який стосується по суті скасування дипломатичного рангу, отриманого позивачем у винятковому випадку згідно із частиною шостою статті 22 Закону № 2449-VIII, належить до спорів, пов`язаних із проходженням публічної служби у розумінні пункту 2 частини першої статті 19 КАС України.
На думку скаржника, позивач у статусі народного депутата України, займаючи керівні посади в ПАРЄ, не виконував функції дипломатичної служби, оскільки така діяльність не відноситься до дипломатичної служби як служби посадових осіб дипломатичної служби, а також посадових осіб, які прирівняні до дипломатичної служби відповідно до закону.
Скаржник зауважив, що суд першої інстанції належним чином не обґрунтував належність народних депутатів України до категорії публічних службовців, які провадять діяльність в колегіальному органі згідно з пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України.
ОСОБА_1 вважає, що отримання ним дипломатичного рангу апріорі не може кваліфікуватись як проходження публічної служби в розумінні пункту 2 частини першої статті 19 КАС України, оскільки такий ранг отриманий ним не як дипломатичним службовцем та не як народним депутатом України. Згідно із частиною шостою статті 22 Закону № 2449-VIII, яку, на переконання скаржника, помилково не застосував суд першої інстанції, дипломатичний ранг позивач міг отримати у винятковому випадку саме як громадянин України.
Отже, скаржник вважає, що у цьому випадку діє загальний строк позовної давності тривалістю у 6 місяців відповідно до частини другої статті 122 КАС України, а спір стосується оскарження рішення органу державної влади, тобто загальна категорія спорів, визначених пунктом 1 частини першої статті 19 цього Кодексу, а саме: Указу Президента України про скасування іншого Указу Президента України про присвоєння дипломатичного рангу позивачеві з підстав відсутності на це повноважень, передбачених статтею 106 Конституції України. Унаслідок цього і позов подано не народним депутатом України (з відповідним спеціальним правовим статусом), а громадянином України.
На підставі викладеного ОСОБА_1 просив скасувати ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 серпня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зауважив, що дипломатичний ранг, який був присвоєний ОСОБА_1. , надає певні пільги, передбачені Законом № 2449-VIII. Водночас, крім прав та привілеїв, які надає дипломатичний ранг, позивач має нести й відповідні обов`язки та обмеження, одним з яких є спеціальний строк на оскарження рішення, яким такого рангу позбавляють.
На переконання представника Президента України, ОСОБА_1 подав позов із пропуском строку звернення до суду, жодних непереборних обставин та об`єктивних перешкод для подання позову в установлений строк не існувало.
У зв`язку з викладеним представник Президента України просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 17 лютого 2021 року задовольнила апеляційну скаргу ОСОБА_1 та скасувала ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 серпня 2020 року, а справу направила для продовження розгляду до цього ж суду.
На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата Верховного Суду вказала, що спір позивача з відповідачем, що виник після прийняття оскаржуваного Указу Президента України, не можна вважати таким, що пов`язаний із проходженням публічної служби, оскільки позбавлення позивача дипломатичного рангу не вплинуло на обсяг та характер його обов`язків як народного депутата та Голови Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ.
Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що в межах спірних правовідносин застосування скорочених строків звернення до суду є необґрунтованим, оскільки ані з правового статусу скаржника, ані зі змісту оспорюваного Указу не слідує, що такий спір пов`язаний із проходженням публічної служби.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо подання ОСОБА_1. позову із пропуском строку звернення до суду.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про скасування ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 серпня 2020 року та направлення справи для продовження розгляду до цього ж суду з таких міркувань.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначено у статті 266 КАС України.
На підставі частин першої - третьої та п`ятої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
За правилами частини третьої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику ЄСПЛ як джерело права.
ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі «Мушта проти України» нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.
У рішенні від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов