ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 320/5418/19
адміністративне провадження № К/9901/24375/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Комунального підприємства Білоцерківської міської ради "Підприємство готельного господарства", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Білоцерківська міська рада, про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Білоцерківської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду (суддя Панченко Н. Д.) від 29 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Костюк Л. О., судді: Бужак Н. П., Кобаль М. І.) від 27 серпня 2020 року,
І. Суть спору
У жовтні 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Київській області) звернулося до суду з позовом до Комунального підприємства Білоцерківської міської ради "Підприємство готельного господарства" (далі - КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства"), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Білоцерківська міськрада, про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі відповідача за адресою: б-р. Олександрійський, 94, м. Біла Церква, Київська область, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об`єкта до повного усунення порушень, зазначених в акті від 11 вересня 2019 року № 850.
В обґрунтування позовних вимог ГУ ДСНС у Київській області зазначило, що під час проведення перевірки будівлі відповідача, яка знаходиться за адресою: б-р. Олександрійський, 94, м. Біла Церква, Київська область було виявлено ряд порушень правил техногенної і пожежної безпеки, які зазначені в Акті перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, у зв`язку з чим суб`єктом господарювання не дотримані вимоги законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Вказані порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а тому позивач звернувся в межах своїх повноважень з позовом до суду про застосування заходів реагування шляхом повного зупинення експлуатації об`єкта до усунення порушень.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
На підставі наказу ГУ ДСНС у Київській області від 05 вересня 2019 року № 926 та посвідчення від 05 вересня 2019 року № 2526 в період з 10 вересня 2019 року по 11 вересня 2019 року було проведено позапланову перевірку додержання та виконання КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства" вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки за адресою: б-р. Олександрійський, 94, м. Біла Церква, Київська область, на підставі якої складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 11 вересня 2019 року № 850.
У вказаному акті були зафіксовані наступні порушення:
1) не обладнано системами протипожежного захисту будівлю готелю згідно ДБН В.2.5-56:2014;
2) будівля об`єкту не обладнана пристроями блискавко - захисту будівель відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавко - захисту будівель і споруд" (будівлі та приміщення об`єкту);
3) не змонтовано над евакуаційними виходами у будівлі готелю світлові покажчики з написом "Вихід" білого кольору на зеленому фоні підключеними до джерела живлення евакуаційного (аварійного) освітлення або такі, що переключаються на нього автоматично у разі зникнення живлення на їх основних джерелах живлення;
4) електророзетки та вимикачі будівель та споруд об`єкту не встановлено на не горючій основі з підкладанням під них суцільного негорючого матеріалу;
5) не прикріплено до підлоги в коридорах килими;
6) не забезпечені сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації евакуаційним освітленням. Світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей;
7) не забезпечено двері сходових кліток пристроями для самозачинення дверей, а також допускається фіксування дверей у відчиненому вигляді;
8) допускається захаращення шляхів евакуації;
9) не здійснено навчання керівного складу з питань цивільного захисту;
10) не поновлено на території об`єкта, у будинках, спорудах, приміщеннях відповідні знаки безпеки. Знаки безпеки, їх кількість, а також місця їх встановлення, повинні відповідати - ДСТУ ІSО 6309:2007 "Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір" (ІSО 6309:1987, IDT) та ГОСТ 12.4.026-76 "ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности";
11) не розроблено для кожного приміщення об`єкта затверджені керівником або уповноваженою ним посадовою особою інструкції про заходи пожежної безпеки;
12) не розроблено для працівників охорони (сторожів) інструкції, в яких повинні бути визначені їхні обов`язки щодо контролю за додержанням протипожежного режиму, огляду території та приміщень, порядок дій в разі виявлення пожежі;
13) не вказані облікові (інвентарні) номери на вогнегасниках за прийнятою на об`єкті системою нумерації;
14) електрощити, групові електрощитки не оснащено схемами підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарату захисту;
15) не обладнано сертифікованими протипожежними дверима з межею вогнестійкості REI 30 (архіви, приміщення кастелянши, горище, підвальне приміщення, складське приміщення на першому поверсі);
16) не забезпечено замикання дверей евакуаційного виходу з будівлі лише на внутрішні запори, які відкриваються зсередини без ключа;
17) не закрита розподільча коробка на коридорі готелю кришкою з негорючого або важкогорючого матеріалу;
18) особою відповідальною за стан пожежної безпеки не здійснюється щомісячний огляд наявних в експлуатації вогнегасників з занесенням результатів до відповідного журналу;
19) не забезпечено 9-й поверх готелю вогнегасниками згідно вимог пункту 9.25 ДБН В.2.2- 20:2008;
20) не забезпечено клас вогнестійкості не менше ЕІ 30 вхідних дверей в готельні номери, згідно вимог пункту 9.16 ДБН В.2.2-20:2008 (приміщення на 5-му, 6-му, 7-му, 8-му поверхах);
21) не проводиться ознайомлення громадян, котрі прибувають з метою тимчасового проживання, з основними вимогами пожежної безпеки (під розпис);
22) допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи;
23) на будівлі об`єкту не встановлено покажчик (об`ємний зі світильником або плоский із застосуванням світло відбивних покриттів) з нанесенням на нього літерного індексу ПГ, цифрового зазначення відстані в метрах від покажчика до гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, зазначення виду водопровідної мережі (тупикова чи кільцева);
24) не розміщено інформацію про заходи безпеки та відповідну поведінку населення в разі виникнення аварії;
25) не проведено об`єктові тренувань і навчань з питань цивільного захисту;
26) не забезпечено виконання заходів цивільного захисту шляхом розроблення ідентифікації щодо визначення потенційної небезпеки на об`єкті з урахуванням усіх чинників небезпеки, відповідно до вимог пункту 7 наказу МНС № 140 від 16 серпня 2005 року "Про внесення змін до наказу МНС України від 18 грудня 2000 року № 338";
27) не виконано профілактичний огляд та планово попереджувальний ремонт електричної мережі та електричного обладнання;
28) не проведено евакуаційні заходи щодо працівників та майна суб`єкта господарювання під час виникнення надзвичайних ситуацій;
29) не встановлено на об`єкті відповідним документом (наказом, інструкцією тощо) протипожежний режим;
30) не забезпечено працюючий персонал засобами колективного та індивідуального захисту;
31) допускається застосування саморобних подовжувачів, які не відповідають вимогам ПУЕ, що пред`являються до переносних (пересувних) електропроводок;
32) здійснено реконструкцію коридорів, вестебюлів та приміщень на 1,2,3,4,9 поверхах готелю без розроблення та погодження проектної документації у встановленому порядку;
33) допускається зменшення шляхів евакуації (перегороджені капітальними стінами, закриті евакуаційні двері які виходять на сходову клітину);
34) не укомплектовані всі наявні пожежні кран-комплекти пожежними рукавами однакового діаметра та стволами, кнопкою дистанційного запуску пожежних насосів (за наявності таких насосів), а також важелем для полегшення відкривання вентиля. Елементи з`єднання пожежного крана, рукавів та ручного пожежного ствола мають бути однотипними;
35) не забезпечено аварійно-рятувальне обслуговування;
36) допускається використання пожежних рукавів для господарських та інших потреб, не пов`язаних з пожежогасінням (підвальне приміщення);
37) відсутній візуальний огляд усіх наявних кран-комплектів у вбудованих або навісних шафках, які мають отвори для провітрювання і пристосовані для опломбування. При виготовленні шаф рекомендується передбачати в них місце для зберігання двох вогнегасників. На дверцята шаф, в яких знаходяться вогнегасники, мають бути нанесені відповідні покажчики за ДСТУ ISO 6309:2007 "Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір" (ISO 6309:1987, IDT) та ГОСТ 12.4.026-76 "ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности";
38) усі пожежні кран-комплекти не підлягають технічному обслуговуванню і перевірці на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування не рідше одного разу на рік;
39) відновити та забезпечити працездатність пожежних насосів згідно вимог пункту 10.7 ДБН В 2.2-20:2008;
40) не вивішено в приміщенні насосної станції загальна схема протипожежного водопостачання та схема обв`язки насосів. На кожній засувці і пожежному насосі - підвищувачі відсутня інформація про їх призначення. Порядок увімкнення насосів - підвищувачів не визначено інструкцією;
41) не розміщено напис (табло) біля входу в приміщення насосної станції "Пожежна насосна станція" з освітленням уночі;
42) не перевіряються електрифіковані засувки не рідше двох разів, на рік, а пожежні насоси - щомісяця й утримуватись у постійній експлуатаційній готовності. Не рідше одного разу на місяць повинна перевірятися надійність переведення пожежних насосів з основного на резервне електропостачання (у тому числі від дизельних агрегатів) з реєстрацією результатів у журналі;
43) не враховано однорідність пожежонебезпечних фізико - хімічних властивостей, сумісність, а також ознаки однорідності речовин, що застосовуються для гасіння пожежі в приміщенні (слюсарні);
44) допускається здача в оренду приміщень готелю, які використовуються під складські приміщення;
45) допускається використання побутових електронагрівальних приладів в місцях (приміщеннях), де їх застосування заборонено.
Зазначений акт був складений в присутності та отриманий представником КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства" 11 вересня 2019 року, про що свідчить підпис на останній сторінці акту.
28 жовтня 2019 року відповідачем було спрямовано до начальника ГУ ДСНС України у Київській області заяву № 56 про проведення позапланової перевірки у зв`язку з усуненням порушень, які вказані в акті від 11 вересня 2019 року № 850.
08 листопада 2019 року ГУ ДСНС України у Київській області винесено наказ № 1206 про проведення з 28 листопада 2019 року по 29 листопада 2019 року позапланової перевірки виконання КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства" акту від 11 вересня 2019 року № 850 щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
Цього ж дня позивачем було видано посвідчення № 10159 на проведення заходу державного нагляду (контролю) КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства", розташованого за адресою: б-р. Олександрійський, 94, м. Біла Церква, Київська область. Копія такого посвідчення була вручена директору КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства" 28 листопада 2019 року.
За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки позивачем був складений акт від 29 листопада 2019 року № 1022, у якому були зафіксовані наступні порушення:
1) не обладнано системами протипожежного захисту будівлю готелю згідно ДБН В.2.5-56:2014;
2) не розроблено для працівників охорони (сторожів) інструкції, в яких повинні бути визначені їхні обов`язки щодо контролю за додержанням протипожежного режиму, огляду території та приміщень, порядок дій в разі виявлення пожежі;
3) не обладнано сертифікованими протипожежними дверима з межею вогнестійкості REI 30 (архіви, приміщення кастелянши, горище, підвальне приміщення, складське приміщення на першому поверсі);
4) не забезпечено клас вогнестійкості не менше ЕІ 30 вхідних дверей в готельні номери, згідно вимог пункту 9.16 ДБН В.2.2-20:2008 (приміщення на 5-8 поверхах);
5) на будівлі об`єкту не встановлено покажчик (об`ємний зі світильником або плоский із застосуванням світло відбивних покриттів) з нанесенням на нього літерного індексу ПГ, цифрового зазначення відстані в метрах від покажчика до гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, зазначення виду водопровідної мережі (тупикова чи кільцева);
6) не проведено об`єктові тренувань і навчань з питань цивільного захисту;
7) не забезпечено виконання заходів цивільного захисту шляхом розроблення ідентифікації щодо визначення потенційної небезпеки на об`єкті з урахуванням усіх чинників небезпеки, відповідно до вимог пункту 7 наказу МНС № 140 від 16.08.2005 "Про внесення змін до наказу МНС України від 18.12.2000 №338";
8) не встановлено на об`єкті відповідним документом (наказом, інструкцією тощо) протипожежний режим;
9) не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту;
10) здійснено реконструкцію коридорів, вестибюлів та приміщень на 3,4,9 поверхах готелю без розроблення та погодження проектної документації у встановленому порядку;
11) не забезпечено аварійно - рятувальне обслуговування.
При цьому, від підписання керівник суб`єкта господарювання відмовився та зазначений акт був надісланий засобами поштового зв`язку 29 листопада 2019 року.
В подальшому, на підставі наказу ГУ ДСНС України у Київській області від 21 січня 2020 року № 93 та посвідчення від 21 січня 2020 року № 671 у період з 22 січня 2020 року по 23 січня 2020 року було проведено позапланову перевірку виконання КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства" акту від 29 листопада 2019 року № 1022 щодо додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
На підставі проведеної позапланової перевірки позивачем було складено акт від 23 січня 2020 року № 48 та були виявлені наступні порушення вимог законодавства:
1) не обладнано системами протипожежного захисту будівлю готелю згідно ДБН В.2.5-56:2014;
2) не обладнано сертифікованими протипожежними дверима з межею вогнестійкості REI 30 (архіви, приміщення кастелянши, горище, підвальне приміщення, складське приміщення на першому поверсі);
3) не забезпечено клас вогнестійкості не менше ЕІ 30 вхідних дверей в готельні номери, згідно вимог пункту 9.16 ДБН В.2.2-20:2008 (приміщення на 5-8 поверхах). (т. 1 а.с.201-207).
Зазначений акт складений в присутності керівника відповідача та останнім підписано.
Оскільки відповідачем не були самостійно усунуті порушення, встановлені у акті перевірки від 11 вересня 2019 року № 850, ГУ ДСНС України у Київській області звернулося до суду з цим адміністративним позовом.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 травня 2020 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року, позов задоволено. Застосовано заходи реагування шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства" за адресою: б-р. Олександрійський, 94, м. Біла Церква, Київська область, до повного усунення порушень, зазначених в акті ГУ ДСНС України у Київській області від 11 вересня 2019 року № 850.
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що враховуючи суттєво небезпечний характер порушень, які станом на час розгляду даної справи в суді не усунуті відповідачем, вони безумовно пов`язанні з ризиком настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі.
Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій звернули увагу на те, що відповідно до акту про пожежу від 29 грудня 2019 року, складеного у складі інспектора групи запобігання НС 1-ДПРЗ ГУ ДСНС України у Київській області старшого лейтенанта служби цивільного захисту Ніколенко Л. В., провідного фахівця Білоцерківського ГУДСНС та директора КП БМР Готель "Рось" В. Е. Мельничука, 28 грудня 2019 року орієнтовано о 23:10 на об`єкті КП Білоцерківської міськради "Підприємство готельного господарства", розташованого за адресою: б-р. Олександрійський, 94, м. Біла Церква, Київська область, виникла пожежа у житловій кімнаті готелю "Рось", при гасінні пожежі було врятовано двадцять дві особи та матеріальних цінностей на суму 1330000 грн.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі п. 1 ч. 4 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі Білоцерківська міськрада просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування своєї позиції третя осьоба посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові від 19 вересня 2019 року у справі № 826/19328/16.
Білоцерківська міськрада вважає, що позивачем не надано жодного достатнього та достовірного доказу, а також не доведено того, що незначна кількість неусунених недоліків, на які вказує позивач в акті від 23 січня 2020 року № 48, є критичними та становлять загрозу життю та здоров`ю людей, а тому, на думку скаржника, відсутні підстави для застосування заходів реагування шляхом повного зупинення експлуатації будівлі.
Також зазначає, що відповідачем була усунута переважна більшість порушень, які могли стати причиною виникнення пожежі. На момент винесення рішення судом першої інстанції фактично існувало три недоліки, які за своєю суттю не є чинниками виникнення пожежі, тобто не створюють реальної загрози життю та здоров`ю людей, а тому, на думку скаржника, рішення судами першої та апеляційної інстанцій прийнято з порушенням принципі співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися неусунутими на час розгляду справи.
Крім того, скаржник звертає увагу, що судами першої та апеляційної інстанцій не взято до уваги, що в будівлі відповідача розташовані інші суб`єкти, факт оренди яких підтверджується копіями договорів, доданими до касаційної скарги, а тому, на думку скаржника, застосовані заходи реагування порушують принцип пропорційності порушення і покарання та призведуть до збитків при здійсненні господарської діяльності та упущення економічної вигоди.
Позивачем поданий відзив на касаційну скаргу, в якому останній зазначає, що повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що залишилися, є небезпечними для життя і здоров`я людей.
Крім того, позивач стверджує, що висновок щодо застосування норми права, який викладений в постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі № 826/19328/16 та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.