ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 320/1794/20
адміністративне провадження № К/9901/1142/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шевцової Н. В.,
суддів - Данилевич Н. А., Мацедонської В. Е.
розглянув у порядку спрощеного провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 320/1794/20
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року, ухвалене у складі головуючого судді Лисенко В.І.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Пилипенко О. Є., суддів Глущенко Я. Б., Степанюка А. Г.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області (далі - відповідач, ГУ Держпродспоживслужби в Київській області), в якому просив:
1.1 визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 28 січня 2020 року № 24-К;
1.2 поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області та стягнути середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що його звільнення з посади начальника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області здійснено із порушенням процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця.
2.1. Позивач вказує, що відповідачем невірно кваліфіковано характер вчиненого позивачем дисциплінарного проступку, як перевищення службових повноважень, оскільки позивач діяв у межах наданих йому повноважень як посадова особа територіального органу Держпродспоживслужби відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 липня 2009 року № 694 "Про затвердження Порядку відомчої реєстрації та зняття з обліку тракторів, самохідних шасі, самохідних сільськогосподарських, дорожньо - будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів" (далі - Порядок № 694) та положення та посадової інструкції, не перебираючи на себе повноваження інших відомств.
2.2. Крім того, позивач зазначив про неспівмірність вчинюваному проступку виду дисциплінарного стягнення - звільнення з посади державної служби, оскільки позивач вчинив проступок у вигляді невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків, який не мав систематичного характеру, що виключає можливість застосування до позивача найсуворішого виду дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення.
3. Відповідач проти задоволення позову заперечував та зазначив, що під час звільнення ОСОБА_1 діяв у межах та на підставі вимог законодавства, що регулює порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців.
3.1. Також відповідач наголосив, що за результатами перевірки встановлено та під час здійснення дисциплінарного провадження підтверджено вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку у вигляді перевищення службових повноважень шляхом систематичного недотримання позивачем вимог пунктів 4 та 9 Порядку № 694, а також Положення про Головне управління Держпродспоживслужби у Київській області та посадової інструкції начальника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 був призначений на посаду начальника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Київській області з 04 липня 2017 року та йому було присвоєно 6 ранг державного службовця в межах посад категорії "Б" на підставі наказу від 03 липня 2017 року № 117-К.
5. Наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 29 липня 2020 року №722 "Про створення робочої групи", робочій групі було доручено здійснити перевірку дотримання вимог законодавства під час реєстрації та зняття з обліку тракторів, самохідних шасі, самохідних сільськогосподарських, дорожньо - будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів територіальними органами Дерпродспоживслужби за період з 01 січня 2018 року по 01 липня 2019 року, у тому числі ГУ Держпродспоживслужби в Київській області.
6. Листом Держпродспоживслужби від 05 вересня 2019 року № 232-8/5947-19 на адресу ГУ Держпродспоживслужби у Рівненській, Волинській, Київській областях та у м. Києві була направлена Довідка про результати перевірки стану дотримання вимог законодавства під час реєстрації та зняття з обліку тракторів, самохідних шасі, самохідних сільськогосподарських, дорожньо - будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів територіальними органами Держпродспоживслужби за період з 01 січня 2018 року по 01 липня 2019 року.
7. Згідно з вказаної Довідки начальником відділу реєстрації сільськогосподарської техніки ГУ Держпродспоживслужби у Київській області ОСОБА_1, систематично протягом періоду з 01 січня 2018 року по 01 липня 2019 року в порушення пункту 9 Порядку № 694, за відсутності будь-яких документів, що підтверджують використання та зберігання техніки, що належить юридичній особі, у відокремленому підрозділі (філії) або право власності/оренди на земельну ділянку на території Київської області, вносились дані до уніфікованої автоматизованої електронно-облікової системи реєстру Держпродспоживслужби, щодо реєстрації та зняття з обліку техніки юридичних та фізичних осіб, які мають зареєстроване місцезнаходження та місце проживання поза межами Київської області.
8. 10 вересня 2019 року Держпродспоживслужбою видано наказ № 861 "Про усунення порушень та здійснення заходів реагування", пунктом 1 якого керівнику ГУ Держпродспоживслужби в Київській області постановлено: забезпечити усунення порушень та здійснення заходів реагування відповідно до Довідки; за встановленими фактами розглянути питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб, з вини яких були допущені виявлені порушення; інформацію про вжиті заходи надати до 01 жовтня 2019 року до Держпродспоживслужби.
9. 18 вересня 2019 року наказом ГУ Держпродспоживслужби в Київській області № 477 стосовно ОСОБА_1 було ініційоване дисциплінарне провадження. У межах проведення дисциплінарного провадження ОСОБА_1 надавалися відповідні пояснення щодо обставин, які слугували підставою для порушення дисциплінарної справи, про що свідчать протоколи засідання дисциплінарної комісії № 15,18,19 ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 08 жовтня 2019 року та 10 жовтня 2019 року.
9.1. У ході дисциплінарного провадження комісією установлено, що надані комісії письмові та усні пояснення ОСОБА_1, а також вибірковий аналіз заяв про реєстрацію машин з додатками від ТОВ з II "Цеппелін Україна ТОВ", ТОВ "УЛК "Ленд-ЛІЗ", ТОВ "Констракшн Машинері" та інших, підтверджують факти, викладені у Довідці та Доповідній записці щодо проведення ОСОБА_1 реєстрації машин, що належать юридичним та фізичним особам з порушенням вимог пункту 9 Порядку № 694, за відсутності будь-яких документів, що підтверджують використання та зберігання техніки, що належить юридичній особі, у відокремленому підрозділі (філії) або право власності/оренди на земельну ділянку на території Київської області.
10. 31 жовтня 2019 року відповідачем видано наказ № 568 "Про усунення недоліків", яким начальника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки ОСОБА_1 наказано забезпечити проведення реєстраційних дій відносно тракторів, самохідних шасі, самохідних сільськогосподарських, дорожньо-будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів з урахуванням вимог Порядку № 694 та вищевказаної Довідки за результатами перевірки, та наказано довести цей наказ до відома працівників відділу реєстрації сільськогосподарської техніки.
11. 05 листопада 2019 року було винесено Подання дисциплінарної комісії щодо розгляду дисциплінарного провадження стосовно заступника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки ОСОБА_1, прийнятого за результатами розгляду дисциплінарного провадження, яким рекомендовано за вчинений дисциплінарний проступок - перевищення службових повноважень, що передбачений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу", відповідно до частини п`ятої статті 66 Закону України "Про державну службу" застосувати до начальника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки ГУ Держпродспоживслужби в Київській області ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення.
12. 28 січня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Київській області прийнято наказ № 24-К "Про звільнення ОСОБА_1", яким наказано звільнити ОСОБА_1 - начальника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки ГУ Держпродспоживслужби в Київській області з 28 січня 2020 року відповідно до частини п`ятої статті 66 Закону України "Про державну службу".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
13. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
14. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що оскаржуваний наказ винесений ГУ Держпродспоживслужби в Київській області на підставі та в межах норм чинного законодавства, за результатами перевірки та дисциплінарного провадження, в рамках яких підтверджено вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку у вигляді перевищення службових повноважень шляхом систематичного недотримання позивачем вимог пунктів 4 та 9 Порядку № 694, а також Положення про Головне управління Держпродспоживслужби у Київській області та посадової інструкції начальника відділу реєстрації сільськогосподарської техніки.
14.1. Щодо доводів позивача стосовно того, що оскаржуваний наказ не було в установленому порядку погоджено з Головою Держпродспоживслужби О. Матвієнко, суд апеляційної інстанції зауважив, що приписи Положення про ГУ Держпродспоживслужби в Київській області не вимагають такого погодження.
14.2. Стосовно доводів заявника апеляційної скарги щодо незаконність видачі наказу про ініціювання дисциплінарного провадження, суд апеляційної інстанції дослідивши накази ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 06 вересня 2019 року № 592-В та Держпродспоживслужби від 28 серпня 2019 року № 447-к та підпункт 8 пункту 2 Розподілу обов`язків між начальником Головного управління та заступниками начальника, який затверджено наказом Головного управління "Про розподіл обов`язків між начальником та заступниками начальника Головного управління" від 08 вересня 2017 року № 340 дійшов висновку, що підписання наказу заступником начальника було здійснено ним в межах повноважень, наданих чинним законодавством.
14.3. Щодо доводів апеляційної скарги стосовно того, що відповідачем порушено приписи статей 69 та 77 Закону України "Про державну службу" у частині строку притягнення державного службовця до відповідальності, суд апеляційної інстанції зауважив, що з огляду на приписи частини п`ятої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких, суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції, втім, зі змісту позовної заяви вбачається, що позивачем порушення строку притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності не було підставою позову.
IV. Касаційне оскарження
15. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 12 січня 2021 року.
16. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.
17. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а саме не дослідили зібрані у справі докази (пункт 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України). Крім того, суд апеляційної інстанції необґрунтовано відхилив клопотання про дослідження доказів шляхом допиту свідків щодо встановлення обставин, які мали значення для правильного вирішення справи (пункт 3 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України); встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів (пункт 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України); Зазначене є підставою для скасування оскаржуваних рішень та прийняття нового рішення, яким необхідно задовольнити позов у повному обсязі (пункт 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України).
17.1. Зокрема, позивач зазначає, що суд першої інстанції, саме за наявних та досліджених у судовому засіданні доказів, порушив вимоги статей 7, 8, частини другої статті 68 Закону України "Про державну службу", оскільки дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_1 було розпочато неуповноваженою на це особою, першим заступником начальника Головного управління ОСОБА_2, а відповідно воно розпочато незаконно, що вказує і на незаконність завершення дисциплінарного провадження у вигляді звільнення позивача з роботи.
17.2. Також позивач вказує, що суд апеляційної інстанції порушив вимоги частини другої статті 14, частини другої статті 77, частини третьої статті 79, частини восьмої статті 79, частини четвертої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки приєднав до матеріалів справи та обґрунтував свою постанову доказами відповідача, які не були надані останнім до суду першої інстанції. При цьому, суд у судовому засіданні взагалі не розглядав питання про поновлення строку на подачу цих доказів відповідачем тільки до апеляційної інстанції.
17.3. Крім того, позивач наголошує на тому, що відповідачем, в порушення приписів частини першої статті 77 Закону України "Про державну службу" порушено строк прийняття рішення про накладання на позивача дисциплінарного стягнення.
18. 25 січня 2021 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шевцової Н.В., суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А. відкрито касаційне провадження та витребувано із Київського окружного адміністративного суду справу № 320/1794/20.
19. 16 лютого 2021 року справа № 320/1794/20 надійшла до Верховного Суду.
20. 15 лютого 2021 року надійшов відзив представника відповідача на касаційну скаргу позивача, в якій представник відповідача спростовуючи доводи касаційної скарги просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
21. 13 квітня 2021 року ухвалою Верховного Суду справу призначено до розгляду у порядку спрощеного провадження на 15 квітня 2021 року.
22. 13 квітня 2021 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року № 654/0/78-21 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями у зв`язку із настанням обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, призначених на 15 квітня 2021 року у зв`язку з відпусткою судді Уханенка С. А., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ.
23. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н. В., суддів Данилевич Н. А., Мацедонську В. Е.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
24. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25. Приписами частин першої, другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25.1. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
26. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Правовий статус позивача, в тому числі підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності врегульовано Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VІІІ (у редакції станом на момент виникнення правовідносин, далі - Закон № 889-VІІІ), за змістом статті 61 якого обумовлено, що службова дисципліна забезпечується шляхом:
- дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку;
- формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов`язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України;
- поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців;
- поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості.
28. Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VІІІ за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
29. Згідно з частиною першою статті 65 Закону № 889-VІІІ підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
29.1. Пунктом 2 частини другої цієї ж статті визначено, що дисциплінарним проступком є, зокрема, порушення правил етичної поведінки державних службовці.
30. Частиною четвертою статті 66 Закону № 889-VІІІ передбачено, що у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
31. Відповідно до частини першої статті 67 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
32. За змістом статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
32.1. Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
32.2. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
32.3. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
33. За правилами частини першої статті 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
34. Частиною другою статті 73 Закону № 889-VIII обумовлено, що дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
35. Приписами статті 74 Закону № 889-VIII передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
35.1. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
36. Статтею 77 Закону № 889-VIII визначено, що рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.
36.1. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
36.2. Якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, суб`єкт призначення приймає рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, яке оформляється наказом (розпорядженням).
36.3. Пропозиція Комісії, подання дисциплінарної комісії є обов`язковими для розгляду суб`єктами призначення та враховуються ними під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження.