ОКРЕМА ДУМКА
Суддів Великої Палати Верховного Суду Анцупової Т. О., Сімоненко В. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 03 березня 2021 року у справі № 9901/232/20 (провадження 11-377заі20) за адміністративним позовом Соснівської сільської ради, Полого-Вергунівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області, Ігнатпільської сільської ради Овруцького району Житомирської області, Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області, Першотравневої сільської ради Покровського району Донецької області, Новострілищанської селищної ради Жидачівського району Львівської області, Хриплинської сільської ради Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської областідо Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи: Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Центральна виборча комісія (далі - ЦВК), про визнання протиправною і скасування постанови в частині
Короткий виклад історії справи
У серпні та вересні 2020 року позивачі звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ про визнання протиправним і скасування пункту 5 Постанови ВРУ від 15 липня 2020 року № 795-ІХ «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році» (далі - Постанова № 795-ІХ).
На обґрунтування позову посилалась на те, що вибори у Соснівській сільській територіальній громаді, як складової іншої Попівської територіальної громади призначено незаконно, оскільки на цієї території громади повинні проводитись не перші вибори до об`єднаної територіальної громади, а чергові вибори до Соснівської сільської територіальної громади у відповідності до частини третьої статті 141 Конституції України та частини другої статті 194 Виборчого Кодексу України.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 06 жовтня 2020 року відмовив у задоволенні позову.
Судове рішення мотивовано тим, що передбачені пунктом 5 Постанови № 795-ІX правові підстави, за яких чергові місцеві вибори можуть не проводитися, узгоджується з відповідними приписами статті 194 ВК України, що визначає види місцевих виборів та порядок їх призначення, а також частини першої статті 288 цього Кодексу, що встановлює порядок проведення перших місцевих виборів і дає підстави зробити висновок, що перші вибори у новостворених місцевих радах за своєю суттю не можуть бути черговими;
Крім цього суд першої інстанції зазначив, що реалізація виборчих прав громадян відбудеться шляхом проведення перших виборів, а відтак порушень порядку та строків проведення відповідних місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року, у разі виконання пункту 5 Постанови № 795-ІХ не вбачається.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права, Соснівська сільська рада подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції й ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
За наслідками розгляду цієї апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду 03 березня 2021 року ухвалила постанову, якою апеляційну скаргу Соснівської сільської ради залишила без задоволення, рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Мотивом такого рішення зазначено те, що чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України, за винятком обмежень, встановлений законом ( абзац другий частини другої статті 3 ВК України), а тому проведення перших виборів у Попівській сільській територіальній громаді, до складу якої входить Соснівська сільська територіальна громада, не порушує строків та порядку відповідних місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року і не порушує прав членів цієї територіальної громади.
Крім цього, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у справі, яка розглядається, позивач обрав спосіб захисту порушеного права у вигляді визнання протиправним і скасування пункту 5 Постанови № 795-ІХ. Проте з огляду на обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, він не погоджуються з включенням Сосніської сільської територіальної громади до складу Попівської сільської територіальної громади, що не є предметом позову в цій справі.
Разом з тим, з таким висновками Великої Палати, як суду апеляційної інстанції, погодитись повною мірою не можна, оскільки вони висловлені без встановлення усіх фактичних обставин справи та без повного аналізу доводів сторін щодо суті цього адміністративного спору.
Тож, відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо свою окрему думку.
Підстави та мотиви окремої думки
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
Частинами першою - третьою статті 141 Конституції України визначено, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.
Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п`ять років, а чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах.
ВРУ як єдиний орган законодавчої влади в Україні в межах своїх повноважень деталізує норми Конституції України щодо різних типів виборів в Україні.
23 липня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» № 805-IX, яким внесено зміни та доповнення до законодавства про вибори, зокрема, й до законодавства про місцеві вибори та й до Виборчого кодексу України (далі - ВК України).
Так, відповідно до частини першої статті 3 ВК України (тут і далі - у редакції Закону № 805-IX) в Україні проводяться такі типи виборів:1) вибори Президента України; 2) вибори народних депутатів України; 3) місцеві вибори: а) вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; б) вибори депутатів сільської, селищної, міської ради; в) вибори сільського, селищного, міського голови; г) вибори депутатів районної ради; ґ) вибори депутатів обласної ради; д) вибори депутатів районної у місті ради (у містах, де утворені районні у місті ради).
Чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України, за винятком обмежень, встановлених законом (абзац третій частини другої статті 3 ВК України). Такі обмеження встановлюються: 1) Законом України від 15 квітня 2014 року № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», статтею 8 якого передбачено захист виборчих прав громадян України на тимчасово окупованій території; 2) Законом України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану», стаття 19 якого встановлює гарантії законності в умовах воєнного стану; 3) Законом України від 16 березня 2000 року № 1550-III «Про правовий режим надзвичайного стану», стаття 21 якого визначає гарантії законності в умовах надзвичайного стану; 4) приписами пункту 7 частини першої статті 205 ВК України, відповідно до якого ЦВК у разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень цього Кодексу на окремих територіях приймає рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.
Отже, обмеження щодо вільного обрання громадянами України своїх представницьких органів встановлюються законодавством та не можуть бути змінені за рішеннями інших органів державної влади або місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 194 ВК України місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.
Згідно з абзацами першим - третім частини другої статті 194 ВК України чергові місцеві вибори призначаються у зв`язку із закінченням строку повноважень місцевих рад, сільських, селищних міських голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.
Чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень рад, голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах, а чергові вибори районних у містах рад (у разі їх створення) проводяться одночасно з іншими черговими виборами на всій території України у терміни та відповідно до положень цього Кодексу.
За змістом частини другої статті 194 ВК України законодавець передбачив основні підстави для проведення чергових місцевих виборів, тобто наявність відповідних органів, обраних на попередніх виборах, та закінчення строку повноважень таких органів.
Водночас частина восьма статті 194 ВК України встановлює, що у рік проведення чергових місцевих можуть бути проведено й перші місцеві вибори у новоутворених територіальних громадах, які призначаються та проводяться разом з черговими місцевими виборами.
Згідно із частиною першою статті 288 ВК України перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються у разі об`єднання територіальних громад, утворення нових адміністративно-територіальних одиниць, інших змін адміністративно-територіального устрою або змін, в результаті яких утворюється новий орган місцевого самоврядування.
Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» № 157-VIII який набув чинності 05 березня 2015 року (далі - Закон № 157-VIII) визначено принципи та процедури об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст. За змістом цього закону об`єднання територіальних громад повинно відбуватись на підставі вільного, добровільного волевиявлення територіальної громади на підставі громадського обговорення і на підставі рішення відповідної ради про об`єднання, яке ухвалено за наслідками такого обговорення.
Порядок добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади визначається розділом II Закону № 157-VIII і передбачає таке об`єднання на добровільній основі з дотриманням процедур визначених цим розділом закону.
У відповідності до статті 8 Закону № 157-VIII, об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
Процедури прийняття територіальними громадами рішень про об`єднання саме й визначаються положеннями статті 7 Закону № 157-VIII. Зазначені процедури, крім громадського обговорення питання про входження до об`єднаної територіальної громади, та ухвалення на підставі такого обговорення проекту рішення відповідної ради, яка представляє інтереси цієї громади, передбачають направлення цього проекту до обласної ради депутатів для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України, яка у свою чергу протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
Тільки при визнанні проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад, і тільки після прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до відповідної обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до ЦВК для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Аналізуючи зміст зазначеного розділу закону, слід зробити висновок, що об`єднана територіальна громада утворюється лише шляхом прийняття добровільних рішень про об`єднання тих територіальних громад, які виявили бажання об`єднатись або яким запропоновано таке об`єднання ініціато