П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 березня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/265/19
Провадження № 11-343заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В.,
за участю секретаря судового засідання Сороки Л. П.,
учасники справи:
представник позивача - Рохманов С. Г.,
представник відповідача та третьої особи - Долгов Ю. В.,
розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу Верховної Ради України (далі - ВРУ) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року (судді Коваленко Н. В., Стародуб О. П., Кравчук В. М., Бучик А. Ю., Чиркін С. М.) у справі № 9901/265/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи: Президент України, Голова ВРУ ОСОБА_2, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії та за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи: Голова ВРУ ОСОБА_2, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності й зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 17 травня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ (провадження № П/9901/265/19), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо ненадання по суті в установлені законом строки відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 03/04-19;
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у зверненні народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 03/04-19;
- зобов`язати ВРУ усунути порушення вимог частини першої статті 139 Закону України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України" (далі - Регламент) шляхом повідомлення в газеті "Голос України" та в черговому номері бюлетеня "Відомості Верховної Ради України" про неправомірне опублікування тексту, пойменованого як "Закон України "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" від 21 лютого 2014 року № 742-VІІ", як такого, що не був прийнятий ВРУ та не був підписаний Президентом України, та здійснити відповідні виправлення в базі даних "Законодавство України" на офіційному вебсайті ВРУ.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що ВРУ допустила протиправну бездіяльність щодо ненадання відповіді по суті на його звернення як народного депутата України від 11 квітня 2019 року № 03/04-19 в установленні законом строки. На думку позивача, лист за підписом першого заступника керівника Апарату ВРУ Боднара П. О., підготовлений та підписаний після спливу строку надання відповіді на депутатське звернення, не може вважатись належною відповіддю в розумінні приписів Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII "Про статус народного депутата України" (далі - Закон № 2790-XII), оскільки звернення було адресоване саме Голові ВРУ ОСОБА_2 . Відповідно до статті 16 Закону № 2790-XII обов`язок надати відповідь на депутатське звернення не може бути передоручений будь-кому іншому, а тому, на переконання ОСОБА_1, ВРУ допустила протиправну бездіяльність щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у його депутатському зверненні, та щодо ненадання в установлені законом строки відповіді по суті на вказане звернення.
3. Крім того, 30 травня 2019 року ОСОБА_1 подав адміністративний позов до ВРУ (провадження № П/9901/309/19), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у депутатському зверненні народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 02/04-19, та щодо ненадання копій документів, запитуваних у депутатському зверненні;
- зобов`язати ВРУ надати ОСОБА_1 відповідь по суті питань, викладених у його депутатському зверненні від 11 квітня 2019 року № 02/04-19, та надати йому належним чином завірені копії запитуваних документів.
4. Позовну заяву мотивовано тим, що ВРУ допустила протиправну бездіяльність, яка полягає в ненаданні позивачу як народному депутату України вмотивованої відповіді по суті запитань, викладених у його депутатському зверненні від 11 квітня 2019 року № 02/04-19, та в ненаданні запитуваних копій документів. На думку позивача, надана відповідь за підписом першого заступника керівника Апарату ВРУ Слишинського В. І. з огляду на частину четверту статті 16 Закону № 2790-XII не може вважатися належною. До того ж направлення відповідачем ОСОБА_1 копії Закону України від 04 лютого 2015 року № 144-VIII "Про позбавлення ОСОБА_5 звання Президента України" не є тим документом, який він просив йому направити.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
5. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 01 липня 2019 року об`єднав в одне провадження справу № П/9901/309/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи: Голова ВРУ ОСОБА_2, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності й зобов`язання вчинити певні дії та справу № П/9901/265/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи: Президент України, Голова ВРУ ОСОБА_2, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 24 вересня 2020 року закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у зверненні народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 02/04-19, на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 24 вересня 2020 року позов задовольнив частково: визнав протиправною бездіяльність ВРУ щодо ненадання відповідей на звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 03/04-19, 02/04-19 та зобов`язав відповідача надати відповіді на вказані звернення. У задоволенні іншої частини позовних вимог суд відмовив.
8. Судове рішення мотивовано тим, що:
- саме Голова ВРУ ОСОБА_2, який відповідно до Конституції України та Регламенту уповноважений здійснювати організацію роботи ВРУ та представляти її інтереси у зносинах з іншими органами державної влади, безпосередньо був зобов`язаний у межах своїх повноважень, у строк та спосіб, встановлений, зокрема, Законом № 2790-XII, розглянути звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 03/04-19 та 02/04-19 і надати йому вмотивовані відповіді на такі звернення;
- відповіді на депутатські звернення народного депутата України ОСОБА_1 були надані за підписами посадових осіб Апарату ВРУ (заступників керівника цього органу, що за своїм правовим статусом є окремою юридичною особою), а не керівника чи посадової особи ВРУ, тому не можуть вважатись належними відповідями на такі депутатські звернення в розумінні статті 16 Закону № 2790-XII. Відтак у цьому випадку відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо розгляду депутатських звернень народного депутата України ОСОБА_1 від 11 квітня 2019 року № 03/04-19 та 02/04-19, оскільки на них не було надано вмотивованої письмової відповіді безпосередньо тим органом державної влади, якому такі звернення адресовані, у строк та в порядку, передбаченому Законом № 2790-XII;
- решта вимог позовної заяви, які стосуються зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 відповідь по суті питань, викладених у його депутатському зверненні від 11 квітня 2019 року № 02/04-19, а також надати позивачу належним чином засвідчені копії документів, запитуваних ним у вищевказаному зверненні, є передчасними, оскільки питання стосовно наявності чи відсутності підстав для задоволення вимог такого звернення ВРУ не вирішувалось й жодної відповіді в порядку, встановленому Законом № 2790-XII, цим органом не надавалось.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
9. Не погодившись із таким судовим рішенням у частині задоволення позову, ВРУ подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суд першої інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, а також дійшов помилкових висновків щодо обставин цієї справи, що призвело до неправильного вирішення справи в оскаржуваній частині.
10. На думку скаржника, суд першої інстанції не врахував, що до повноважень ВРУ та Голови ВРУ, що визначені Конституцією України та Регламентом, не відноситься безпосередній розгляд та надання відповідей на звернення народних депутатів України. Разом з тим відповідно до Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови ВРУ від 25 серпня 2011 року № 769 (у редакції розпорядження Голови ВРУ від 20 листопада 2014 року № 734;далі - Положення) Апарат ВРУ є постійно діючим органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності ВРУ, її органів та народних депутатів України. Голова ВРУ відповідно до наданих повноважень Конституцією України (стаття 88) та Регламентом (стаття 78) здійснює покладені на нього розпорядчі функції, зокрема, організовує роботу Апарату ВРУ і відповідно надає доручення, які є обов`язковими до виконання Апаратом ВРУ. При цьому Апарат ВРУ відповідно до мети, завдань та повноважень є необхідною допоміжною структурою ВРУ, що забезпечує функціонування парламенту як єдиного органу законодавчої влади. Всі документи, що надходять до ВРУ або до Голови ВРУ, обов`язково реєструються у відділі службової кореспонденції Апарату ВРУ. Порядок документування законотворчої діяльності, підготовки і оформлення документів у ВРУ, технічного забезпечення їх підготовки, здійснення діловодних процесів - організації документообігу, формування справ і зберігання документів, що поширюється на всю службову документацію, у тому числі на документи, які містять інформацію з обмеженим доступом, визначається Положенням про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, затвердженим розпорядженням Голови ВРУ від 25 травня 2006 року № 448.
11. На переконання скаржника, Апарат ВРУ, надавши ОСОБА_1 відповіді на його депутатські звернення, діяв як допоміжний орган ВРУ, а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що ВРУ допустила протиправну бездіяльність.
12. На підставі викладеного ВРУ просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити в задоволенні цих вимог.
Рух апеляційної скарги
13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 жовтня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ВРУ на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року, а ухвалою від 10 листопада 2020 року призначила справу до розгляду на підставі положень частини першої статті 310 та частини п`ятої статті 262 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
14. На час розгляду справи позивач та треті особи відзивів на апеляційну скаргу ВРУ не надіслали.
15. Представник відповідача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.
16. Представник позивачапросив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін.
17. Треті сторони, будучі належним чином повідомленими про дату, час і місце розгляду справи, у судове засідання не з`явилися.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
18. ОСОБА_1 обраний народним депутатом України по виборчому округу № 132 (регіон - Миколаївська область, дата набуття депутатських повноважень - 24 листопада 2014 року).
19. ВРУ постановою від 14 квітня 2016 року № 1095-VІІІ "Про обрання Голови Верховної Ради України" обрала народного депутата України ОСОБА_2 Головою ВРУ.
20. Позивач не погоджується з процедурою прийняття та опублікування Закону України від 21 лютого 2014 року № 742-VІІ "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" (далі - Закон № 742-VII) та ставить під сумнів його законність (конституційність) у цілому.
21. Так, позивач зазначив, що Закон № 742-VII був підписаний 01 березня 2014 року Головою ВРУ Турчиновим О. В., який безпідставно вважав себе виконувачем обов`язків Президента України, проте таким ніколи не був. ОСОБА_3 ніколи не обирався на виборах Президента України на цей пост. Постановою ВРУ від 23 лютого 2014 року № 764-VII "Про покладення на Голову Верховної Ради України виконання обов`язків Президента України згідно із статтею 112 Конституції України" ОСОБА_3 проголосив себе виконувачем обов`язків Президента України згідно зі статтею 112 Конституції України, що суперечило вимогам законодавства. Відповідно до статті 112 Конституції України, яка була чинною станом на 01 березня 2014 року, виконання обов`язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладалося на Прем`єр-міністра України. 27 лютого 2014 на посаду Прем`єр-міністра України було обрано ОСОБА_4, тому станом на 01 березня 2014 року закони України повинен був підписувати або попередній Президент України, або у разі його усунення з поста - ОСОБА_4 . Такі дії з підписання Головою ВРУ Закону № 742-VII є, на думку позивача, нікчемними і не створюють юридичних наслідків.
22. Крім того, ОСОБА_1 зазначив, що ВРУ ніколи не схвалювала редакцію Конституції України зі змінами, внесеними законами України від 08 грудня 2004 року № 2222-IV, від 01 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII як цілісний правовий акт парламенту. Така редакція Конституції України ніколи не ухвалювалась парламентом, ніколи офіційно до 01 січня 2014 року не оприлюднювалась, не існує як правовий акт, не існує оригіналу такого правового акта, до неї неможливо "повернутись".
23. Отже, позивач вважає, що Закон № 742-VІІ на порушення вимог частини першої статті 139 Регламенту був надрукований у виданнях: газета "Голос України" від 01 березня 2014 року, № 39 (спецвипуск); бюлетень "Офіційний вісник України" від 11 березня 2014 року, № 19, стор. 9, стаття 583, код акта 7167012014; бюлетень "Відомості Верховної Ради України" від 14 березня 2014 року, № 11, стор. 730, стаття 143.
24. На підставі наведеного ОСОБА_1 як народний депутат України звернувся до ВРУ в особі Голови ВРУ ОСОБА_2 з депутатським зверненням від 11 квітня 2019 року № 03/04-1911, зареєстрованим в автоматизованій системі документообігу ВРУ 12 квітня 2019 року за вхідним № 73633.
25. У цьому зверненні позивач просив зробити повідомлення в газеті "Голос України" та в черговому номері бюлетеня "Відомості Верховної Ради України" про помилкове надрукування Закону № 742-VII як такого, що не був підписаний легітимним Президентом України і не був прийнятий у розумінні статті 155 Конституції України, та просив здійснити відповідні виправлення в базі даних "Законодавство України" на офіційному вебсайті ВРУ.
26. Своє депутатське звернення позивач обґрунтовував необхідністю вчинити дії парламентського контролю на виконання приписів статті 139 Регламенту, якими прямо передбачено вчинення відповідних дій у разі виявлення невідповідності надрукованого закону України в офіційних друкованих виданнях.
27. 22 квітня 2019 року через Апарат ВРУ позивачу надійшов лист № 11/13-140 (79875) від Голови ВРУ ОСОБА_2 щодо надання доручення першому заступнику керівника Апарату ВРУ Боднару П. О. розглянути та надати відповідь від імені ВРУ на зазначене депутатське звернення. У цьому листі також позивача було повідомлено про продовження строків надання відповіді на його депутатське звернення в межах строків, передбачених частиною другою статті 16 Закону № 2790-XII (а. с. 98, т. 1 справи № 9901/265/19).
28. 14 травня 2019 року через Апарат ВРУ позивачу надійшов лист № 07/05-151 (91013) від першого заступника керівника Апарату ВРУ Боднара П. О., який повідомив, що обсяг повноважень Голови ВРУ не передбачає вчинення викладених у зверненні дій. Якщо ОСОБА_1 вважає Закон № 742-VII неконституційним, то розгляд питання щодо неконституційності закону відноситься до повноважень Конституційного Суду України (а. с. 100, т. 1 справи № 9901/265/19).
29. Крім того, позивач як народний депутат України звернувся до ВРУ в особі Голови ВРУ ОСОБА_2 з депутатським зверненням від 11 квітня 2019 року № 02/04-1911, зареєстрованим в автоматизованій системі документообігу ВРУ 12 квітня 2019 року за вхідним № 73634.
30. У цьому зверненні позивач просив назвати точну дату (число, місяць, рік), з якої було достроково припинено повноваження ОСОБА_5 на посту Президента України, та надати належним чином засвідчене рішення ВРУ, прийняте з дотриманням вимог статей 109-111 Конституції України, про усунення ОСОБА_5 з поста Президента України з підстав, передбачених статтею 108 Конституції України. Також позивач просив надати письмову відповідь на це звернення у встановлені законом строки.
31. 22 квітня 2019 року через Апарат ВРУ позивачу надійшов лист № 11/13-141 (79896) від Голови ВРУ ОСОБА_2 щодо надання доручення голові Комітету ВРУ з питань правової політики та правосуддя Князевичу Р. П. розглянути та надати відповідь від імені ВРУ на зазначене депутатське звернення. У цьому листі також позивача було повідомлено про продовження строків надання відповіді на його депутатське звернення в межах строків, передбачених частиною другою статті 16 Закону № 2790-XII (а. с. 99, т. 1 справи № 9901/265/19). Проте, на думку позивача, Голова ВРУ не навів умотивованого обґрунтування того, у чому полягала складність або неможливість надання відповіді в строк 10 днів.
32. 08 травня 2019 року через Апарат ВРУ позивачу надійшов лист № 07/06-146 (87878) від 07 травня 2019 року Першого заступника керівника Апарату ВРУ Слишинського В. І., до якого додана засвідчена копія Закону України від 04 лютого 2015 року № 144-VIII "Про позбавлення ОСОБА_5 звання Президента України" та зазначено, що цей Закон набув чинності 18 червня 2015 року (а. с. 101, т. 1 справи № 9901/265/19).
33. Позивач вважає, що зазначений лист першого заступника керівника Апарату ВРУ Слишинського В. І. взагалі не може вважатись належною відповіддю в розумінні приписів Закону № 2790-XII.
34. Вважаючи протиправною бездіяльність ВРУ щодо ненадання відповідей по суті депутатських звернень та нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у депутатських зверненнях від 11 квітня 2019 року № 02/04-19, 03/04-19, позивач звернувся до суду із цим позовом.