ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 640/4901/20
адміністративне провадження № К/9901/22955/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2020 (головуючий суддя: Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2020 (головуючий суддя: Кучма А.Ю., судді: Аліменко В.О., Безименна Н.В.) у справі № 640/4901/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "СТР. СІ. ДІ." до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування приписів від 21.02.2020, наказу від 14.02.2020 та постанов про накладення штрафу від 05.03.2020,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
У 2020 році Товариство з обмеженою відповідальністю "СТР. СІ. ДІ." (далі - позивач або ТОВ "СТР. СІ. ДІ." ) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент ДАБК м. Києва або Департамент), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просило:
визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 21.02.2020 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 21.02.2020 про зупинення підготовчих та будівельних робіт;
визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 14.02.2020 № 35 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта";
визнати протиправною і скасувати постанову № 11/20/073-2633 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесену відповідачем 05.03.2020, якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф в розмірі 75 672,00 грн;
визнати протиправною і скасувати постанову № 12/20/073-2634 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесену 05.03.2020 відповідачем, якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф в розмірі 75 672,00 грн.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2020, позов задоволено.
08.09.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 07.09.2020, в якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2020 і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 28.09.2020 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з Окружного адміністративного суду міста Києва.
16.11.2020 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 07.04.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що приписи та протоколи про накладення штрафу є протиправними та необґрунтованими, винесеними з порушенням норм чинного законодавства та такими, що підлягають скасуванню. Позивач вважає, що позапланова перевірка призначена та проведена без належних підстав та всупереч положенням чинного законодавства, зокрема, статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", у зв`язку з чим оскаржувані приписи від 21.02.2020 є протиправними. Наголошує, що ані планова, ані позапланова перевірка дотримання норм законодавства у сфері містобудівної діяльності, яка б передувала винесенню наказу від 14.02.2020 № 35, щодо позивача в установленому порядку не проводилась.
Водночас право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт, і реєстрація декларації про готовність до експлуатації об`єкта, були скасовані відповідачем, на думку позивача, без наявних на те підстав, вичерпний перелік яких визначений відповідними нормами Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", та з порушенням процедури визначеної вказаним законом.
Відповідачем було подано відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що перевірка проведена з урахуванням положень спеціального Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а не Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а також з дотриманням Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі Договору купівлі-продажу, укладеного між ПАТ "Дельта Банк" та позивачем 30.08.2019 та посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Алейніковим М. В., позивач є власником нерухомого майна (приміщень та будівель), розміщеного за адресою: м. Київ, вул. Глибочицька, 40 (інвентарний номер: 4019042).
21.12.2019 Департаментом ДАБК м. Києва зареєстровано повідомлення замовника будівництва, ТОВ "СТР. СІ. ДІ." про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) "Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівль літ. "Б", літ. "В", літ. "Г" з влаштуванням антресолі" за адресою: місто Київ, Шевченківський район, вул. Глибочицька, 40 нежитлові будівлі літ. "Б", літ. "В", літ. "Г" № КВ 061193540900.
14.02.2020 Департаментом ДАБК м. Києва, в особі в.о. директора О. Попович було видано наказ №35 "Про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта", яким:
скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) "Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівель літ. "Б", літ. "В", літ. "Г" з влаштуванням антресолі" за адресою: місто Київ, Шевченківський район, вул. Глибочицька, 40 нежитлові будівлі літ. "Б", літ "В", літ "Г" від 21.12.2019 № КВ 061193540990. Замовник - ТОВ "СТР. СІ. ДІ.";
скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) "Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівель лі. "Б", літ. "В", літ. "Г" з влаштуванням антресолі" за адресою: місто Київ, Шевченківський район, вул. Глибочицька, 40 нежитлові будівлі літ. "Б", літ "В", літ "Г" від 21.12.2019 №КВ 061193540990. Замовник - ТОВ "СТР. СІ. ДІ.";
Управлінню дозвільних процедур було доручено забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення запису щодо реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 21.12.2019 №КВ061193540990 та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 11.01.2020 № КВ 141200110119 з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Відповідачем у період з 20.02.2020 по 21.02.2020 проведена позапланова перевірка позивача на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, містобудівних норм, стандартів та правил на об`єкті: Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівель літ. "Б", літ. "В", літ. "Г" з влаштуванням антресолі по вулиці Глибочицька, 40 у Шевченківському районі м. Києва, за результатом якої складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 21.02.2020 та два приписи від 21.02.2020: про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
В подальшому, 05.03.2020 на підставі акту перевірки відповідачем було винесені постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
№ 11/20/073-2633, відповідно до якої позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 75 672,00 грн;
№ 12/20/073-2634, відповідно до якої позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 75 672,00 грн.
Вважаючи вищевказаний наказ, приписи та постанови протиправними, прийнятими з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся з позовом до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що твердження позивача про безпідставність та необґрунтованість висновків щодо порушення ТОВ "СТР. СІ. ДІ." вимог містобудівного законодавства, які стали підставою для винесення оскаржуваних приписів від 21.02.2020, постанов про накладення штрафу від 05.03.2020 та оскаржуваного наказу № 35 від 14.02.2020 року знайшли своє підтвердження під час розгляду справи, а окрім того, відповідач припустився порушень процедури проведення та оформлення позапланової перевірки, вийшов за межі предмету перевірки, в порушення вимог частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій не прийнято до уваги докази, що подавались відповідачем, чим порушено норми матеріального та процесуального права, що у подальшому й призвело до винесення неправильного рішення.
Відповідач зазначає, що з метою проведення позапланової перевірки посадовою особою Департаменту було здійснено виїзд на об`єкт будівництва, під час якого відповідальні особи були відсутні, що унеможливило проведення позапланової перевірки відповідно до пункту 9 Порядку № 553.
Враховуючи зазначене, Департамент надіслав лист від 08.01.2020 № 073-164 суб`єктам містобудування: ТОВ "СТР. СІ. ДІ.", ТОВ "Інженерно- технічний центр "Будівельна експертиза" щодо прибуття до Департаменту з документами необхідними для проведення перевірки.
За позицією відповідача, судами першої та апеляційної інстанцій не досліджено, що на призначений час та дату відповідальні особи суб`єктів містобудування: ТОВ "СТР.СІ.ДІ." та ТОВ "Інженерно-технічний центр "Будівельна експертиза" до Департаменту не прибули, документи необхідні для проведення позапланової перевірки не надали.
Скаржник вважає, що замовником будівництва, ТОВ "СТР. СІ. ДІ.", затверджено проектну документацію на об`єкт будівництва: "Реконструкція нежитлових приміщень нежитлових будівель літ. "Б", літ. "В", літ. "Г" з влаштуванням антресолі" розроблену з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, що дає передбачені законодавством підстави вважати об`єкт будівництва самочинним.
Стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховані вимоги пункту 8 Порядку № 553, згідно із яким посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Звертає увагу, що інформація, на підставі якої відповідачем було прийнято оскаржуваний наказ, надійшла на його адресу в офіційному повідомленні від компетентного органу виконавчої влади.
Також зазначає, що наявність права власності на об`єкт будівництва не свідчить про законність такої реєстрації та не є правовою формою захисту прав позивача від порушень законодавства, зокрема, у сфері містобудівної діяльності.
Щодо продовження строку перевірки скаржник зазначив, що законодавством у сфері містобудівної діяльності не обмежено в часовому розрізі право органу державного архітектурно-будівельного контролю на здійснення перевірки, за умови, дотримання строку такої перевірки - десять робочих днів та одноразового продовження (за наявності підстав) строку перевірочного заходу - не більше ніж на два робочі дні, що вказує на те, що перевірочний захід контролюючого органу в межах однієї перевірки в сумі не повинен перевищувати дванадцять робочих днів.
Відповідач стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до невірного висновку, що Департамент вийшов за межі предмету перевірки та порушив порядок проведення останньої), а документи, складені за її результатами, є протиправними та підлягають скасуванню.
Позивач подав відзив, в якому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Також судом касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Департаменту ДАБК м. Києва у спірних правовідносинах регламентуються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), "Про основні засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон N 877-V), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), Положенням про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженим розпорядженням виконавчого органу КМР (КМДА) від 01.10.2015 року № 978 (далі - Положення № 978).
Закон №3038-VI визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів.
Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Згідно з підпунктом 3 пункту 7 статті 36 Закону № 3038-VI право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Згідно з частиною першою статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Частина