ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж.М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24 березня 2021 року в адміністративній справі № 9901/547/19(провадження № 11-348заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення у частині
Короткий виклад історії справи
18 жовтня 2019 року ОСОБА_1 зверталася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просила:
- визнати протиправними дії ВККС щодо прийняття до розгляду висновку Громадської ради доброчесності (далі - ГРД, Рада) від 30 травня 2019 року про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 у частині абзацу третього резолютивної частини рішення щодо визначення порядку набрання чинності цим рішенням, викладеного в такій редакції: «Рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (з наступними змінами; далі - Регламент ВККС)»;
- визнати рішення ВККС від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 щодо кваліфікаційного оцінювання судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 таким, що набрало законної сили з моменту прийняття;
- визнати суддю Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що підтвердила відповідність займаній посаді судді.
Позовні вимоги обґрунтувала тим, що рішення ВККС від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19, яким її як суддю Господарського суду міста Києва визнано такою, що відповідає займаній посаді, в частині щодо визначення порядку набрання чинності цим рішенням (абзац третій резолютивної частини) прийнято з порушенням частини другої статті 19 Конституції України, частини п`ятої статті 83 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) та абзацу шостого підпункту 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту ВККС.
Так, ОСОБА_1 зазначала, що при проведенні кваліфікаційного оцінювання ВККС прийнято до розгляду висновок ГРД щодо неї від 30 травня 2019 року, який надійшов після початку проведення співбесіди (тобто під час її проведення). Абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту ВККС встановлено імперативний наслідок подання ГРД висновку про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності після початку проведення співбесіди, а саме: такий висновок не приймається Комісією до розгляду. Позивачка вважала безпідставним прийняття висновку ГРД через десять місяців після оголошення перерви у співбесіді тільки внаслідок того, що такий висновок формально подано до початку засідання 31 травня 2019 року, оскільки подання цього висновку в засіданні 23 липня 2018 року (тобто процесі першого засідання, але після його початку) відповідно до абзацу шостого підпункту 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту ВККС обумовило б неприйняття його Комісією до розгляду.
Крім того, посилається на те, що жодним нормативно-правовим актом, у тому числі й Регламентом ВККС, не встановлено обставин, які б спричиняли зміну строку подання ГРД висновку про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності в межах кваліфікаційного оцінювання. Закінчення строку реалізації ГРД права на подання висновку обумовлює відповідно припинення такого права та неможливість виникнення його знову внаслідок організаційних моментів у проведенні співбесіди із суддею, зокрема оголошення перерви. При цьому зазначає, що у період з дати оголошення про призначення кваліфікаційного оцінювання (1 лютого 2018 року) до дати початку проведення співбесіди (23 липня 2018 року) не існувало об`єктивних перешкод у вчиненні ГРД своїх повноважень.
Наголошує, що тільки при дотриманні ГРД строку подання висновку, а ВККС - порядку прийняття означеного висновку, останній може вважатись «наявним» та відповідно обумовлювати виникнення підстав для особливого порядку набрання рішенням Комісії чинності.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позову.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 19 листопада 2010 року № 1046/20140 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Господарського суду Донецької області строком на п`ять років.
Указом Президента України від 6 червня 2011 року № 644/2011 ОСОБА_1 переведено в межах п`ятирічного строку на роботу на посаду судді Господарського суду міста Києва.
Рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання 1790 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 .
Рішенням Комісії від 26 червня 2018 року № 152/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 19 квітня 2018 року, зокрема і судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 , яку допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
30 травня 2019 року електронною поштою на адресу Комісії надійшов висновок ГРД, затверджений 30 травня 2019 року, про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.
Відповідно до витягу із протоколу № 224 засідання ВККС у складі колегії від 31 травня 2019 року (початок засідання - 9 год 40 хв) затверджено порядок денний: про проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді; про продовження проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
Як убачається із цього протоколу, від судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 надійшло клопотання про відкладення співбесіди у зв`язку з хворобою дитини. Протокольним рішенням оголошено перерву у проведенні співбесіди із суддею Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 .
Відповідно до витягу із протоколу № 351 засідання ВККС у складі колегії від 6 серпня 2019 року (початок засідання - 10 год 55 хв) затверджено порядок денний: про проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
У цьому протоколі зазначено, що до зали засідання запрошено суддю ОСОБА_1 , члени Комісії поставили їй запитання з метою уточнення інформації, наявної у матеріалах досьє та висновку ГРД. ОСОБА_1 відповіла на поставлені запитання та надала роз`яснення стосовно відомостей, наявних у матеріалах досьє та висновку ГРД. Головуючий оголосив про завершення співбесіди із суддею Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 . Представники ГРД на засідання Комісії не з`явилися.
6 серпня 2019 року Комісія прийняла рішення № 724/ко-19, у якому:
1) визначила, що суддя Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 784,375 бала;
2) визнала суддю Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді;
3) зазначила, що рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.
Зі змісту оскаржуваного рішення Комісії від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 убачається, що на стадії другого етапу кваліфікаційного оцінювання Комісією досліджено досьє судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 та 6 серпня 2019 року проведено співбесіду із суддею, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли за результатами дослідження досьє. Зокрема, обговорено обставини, вказані у висновку ГРД, досліджено інформацію, яка міститься в матеріалах досьє.
Також зазначено, що Комісією у складі колегії всебічно і повно досліджено пояснення кандидата та дані, що містяться в суддівському досьє та копіях наданих документів, і визнано, що вони є переконливими та такими, що спростовують доводи ГРД.
Отже, дослідивши інформацію, яка міститься в матеріалах досьє, надані усні та письмові пояснення судді та додані до них документи, Комісія дійшла висновку про відсутність підстав для оцінювання судді за критеріями професійної етики та доброчесності у 0 балів та відповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 займаній посаді.
У мотивувальній частині спірного рішення Комісія посилається на підпункт 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС та зазначає, що за результатами співбесіди Комісія у складі колегії ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ.
Позивачка, вважаючи, що Комісія протиправно ухвалила оскаржуване рішення в частині порядку набрання ним чинності (абзац третій резолютивної частини рішення), зверталася до суду із цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що відповідно до частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ і підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС рішення Комісії у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення, проте за наявності негативного висновку ГРД, незалежно від того, чи був він предметом розгляду на засіданні Комісії у складі колегії, необхідно, щоб це рішення було підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії у пленарному складі.
Наведене обумовлено, зокрема, й повноваженнями Комісії у пленарному складі перевірити обґрунтованість рішення Комісії у складі колегії про залишення висновку ГРД без розгляду.
Щодо безпідставності прийняття Комісією висновку ГРД, поданого не у відповідності з абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, дійшла висновку, що порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правомірність такого рішення.
За висновком суду першої інстанції, рішення у частині, яка оскаржується позивачкою, Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
ОСОБА_1 , не погодившись із зазначеним рішенням, подавала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2020 року та прийняти нове - про задоволення позовних вимог.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 зазначала, що суд першої інстанції неправильно застосував норми Регламенту ВККС, не врахував обставин, що мають значення для справи, та наслідків неправомірного, на думку позивачки, рішення ВККС від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 щодо визначення порядку набрання чинності цим рішенням відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, а саме того, що вона протягом більш ніж 2 роки 8 місяців позбавлена можливості здійснювати правосуддя у відповідному суді.
ОСОБА_1 наголошувала на тому, що хоча у ВККС і наявний обов`язок щодо винесення протокольного рішення при прийнятті висновку ГРД до розгляду, такий обов`язок виникає на підставі абзацу п`ятого підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, натомість правова ситуація у цій справі врегульована абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.
Крім того, позивачка вважала, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду безпідставно послався на висновки Великої Палати Верховного Суду у справах № 9901/381/19 та № 9901/489/19, оскільки відповідно до фактичних обставин у цих справах висновок ГРД було подано з пропуском строку, але до початку співбесіди, тому, на думку скаржниці, застосуванню підлягає абзац п`ятий підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, на відміну від обставин цієї справи, де такий висновок було подано уже після початку співбесіди, тому така правова ситуація, на переконання позивачки, має регламентуватися абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС.
На підставі викладеного скаржниця просила скасувати оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та прийняти нове рішення, яким її позовні вимоги задовольнити повністю.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, статей 83, 85, 87, 88, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, пункту 4.10 розділу ІVРегламенту та констатувала, що оцінювання судді за критеріями «компетентність», «професійна етика», «доброчесність» віднесено до виключних повноважень Комісії, яка з підстав та в порядку, передбачених статтею 88 Закону № 1402-VІІІ, ухвалює кінцеве та остаточне рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. У випадку якщо ГРД у висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо виходити з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, й зокрема підпункту 4.10.1, розділу IV Регламенту ВККС, то можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати - впливає чи не впливає висновок ГРД або інформація цієї Ради на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним й відповідним чином відреагувати на нього.
Як убачається із матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, висновок ГРД був поданий 30 травня 2019 року, а співбесіду із ОСОБА_1 , на якій обговорювалися питання, висвітлені у зазначеному висновку, було проведено 6 серпня 2019 року.
Крім того, як убачається із рішення Комісії від 6 серпня 2019 року № 724/ко-19 та витягу з протоколу № 351 засідання ВККС від 6 серпня 2019 року, ОСОБА_1 надала роз`яснення стосовно відомостей, наявних, зокрема, у висновку ГРД, також надала підтверджувальні документи на спростування доводів ГРД, викладених у згаданому висновку, ВККС визнала їх переконливими та такими, що спростовують висновок ГРД про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.
За таких обставин висновок ГРД хоч і був поданий формально поза строком, встановленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, однак колегія ВККС та ОСОБА_1 мали досить часу для ознайомлення з ним, а позивачка мала досить часу для спростування його доводів.
На переконання більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, із законодавчого визначення абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ випливає, що якщо у процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, то тоді закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному судді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином й якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД й дати відповідь на інші питання, пов`язані із цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але й стосовно його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.
Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання. Інакше кажучи, необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов`язує із самим тільки фактом негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.
Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про