ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24 березня 2021 року № 9901/945/18 (провадження № 11-252заі20)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій та рішення, скасування рішення та стягнення шкоди
Короткий виклад історії справи
У грудні 2018 року ОСОБА_1 звертався до суду з позовом до ВККС, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов`язати відповідача завершити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 9 листопада 2018 року про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді Львівського окружного адміністративного суду;
- стягнути з ВККС на користь позивача моральну шкоду в розмірі 1 000 000 грн.
Позов мотивував тим, що оцінювання здатності здійснювати правосуддя та оцінювання відповідності займаній посаді є двома різними видами оцінюваннями, про що свідчить і Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затверджене рішенням ВККС від 3 листопада 2016 року №143/зп-16 (далі - Положення).
Водночас Законом України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) не передбачено такого виду оцінювання суддів, як «оцінювання невідповідності судді займаній посаді». Оскільки законом врегульовано виключно питання кваліфікаційного оцінювання, а саме оцінки здатності здійснювати правосуддя, тобто результати іспиту, а не здатність відповідати займаній посаді з оцінюванням критеріїв та показників, інших, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, позивач вважає рішення ВККС від 9 листопада 2018 року про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді таким, що не відповідає закону.
Також позивач зазначав, що нормативні акти, які надають дискреційні повноваження ВККС, не відповідають таким основоположним принципам, як юридична визначеність та передбачуваність. Наприклад, пункт 5 глави 6 розділу ІІ Положення містить визначення «інші показники» критеріїв оцінювання, які до того ж оцінюються в 150 балів кожен окремо, тобто в сукупності 300 балів із 1000 можливих, однак Положення не визначає, що слід розуміти під цим показником, а тому не надає особі можливості передбачити існування даних, які можуть спричинити негативні наслідки.
На переконання позивача, надані законом необмежені дискреційні повноваження ВККС щодо можливості виставлення будь-яких оцінок за критерії професійної етики та доброчесності без необхідності їх обґрунтування є порушенням принципу верховенства права, а відсутність у законі механізму захисту від можливого свавільного втручання в право на належне оцінювання свідчить про порушення права на захист. Крім того, закон, який не дозволяє особі передбачити, які бали вона може отримати за той чи інший показник, та яким чином формуються оцінки, не відповідає принципу законності, що є невід`ємною складовою будь-якого процесу.
На обґрунтування вимоги про відшкодування моральної шкоди ОСОБА_1 зауважував, що протиправна поведінка відповідача призвела до того, що невизначеному колу осіб публічно стало відомо про те, що позивач не відповідає займаній посаді судді, оскільки нібито не впорався з оцінюванням, що явно впливає на рівень його репутації та сприйняття оточуючими. Саме визначену суму позивач вважає достатньою для відновлення післястресового стану
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Рішенням ВККС від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, у тому числі судді Львівського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Позивачем було складено іспит відповідно до встановлених вимог.
За результатами першого етапу оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит» ОСОБА_1 отримав за виконані тестові завдання 90 балів, за практичне завдання - 88,5 бала.
Відповідним рішенням ВККС ОСОБА_1 допущено до другого етапу оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
4 липня 2018 року із ОСОБА_1 було проведено співбесіду, за результатами якої оголошено перерву у зв`язку з необхідністю отримання додаткових документів та інформації.
9 листопада 2018 року із ОСОБА_1 було проведено співбесіду, за результатами якої ВККС прийняла рішення № 1954/ко-18, яким вирішила: визначити, що суддя Львівського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих і апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 646,5 бала; визнати суддю Львівського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Львівського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Не погодившись із діями та рішенням відповідача про невідповідність займаній посаді, ОСОБА_1 оскаржив їх до суду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 6 серпня 2020 року закрив провадження у справі.
Судове рішення мотивовано тим, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків ВККС і застосування наслідків у вигляді рішення ВРП є стадіями єдиного провадження, відтак рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Оскаржуване ОСОБА_1 рішення ВККС є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють розгляд справи по суті спору і є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Суд дійшов висновку, що формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтерміновує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 звертався до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 серпня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Скаржник наголошував на тому, що судом першої інстанції не повно встановлено обставини справи та не враховано, що оскаржуване рішення ВККС створювало та створює негативні наслідки для нього, оскільки входить до суддівського досьє та впливає на подальшу можливість бути об`єктивно оціненим у випадку бажання брати участь у конкурсі на посаду судді до іншого суду.
Унаслідок винесення ВККС оскаржуваного рішення під негативним впливом опинилася професійна репутація ОСОБА_1 , а встановлені цим рішенням обставини позивач позбавлений можливості спростувати в інший спосіб, ніж у судовому порядку, тому таке рішення, на думку позивача, спричинило негативні наслідки його приватному життю в частині кар`єрного розвитку. Крім того, внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення позивач уважається таким, що не пройшов кваліфікаційне оцінювання, тому отримує меншу суддівську винагороду.
ОСОБА_1 стверджував, що оскаржуване рішення ВККС у резолютивній частині не містить рекомендаційних приписів, натомість усі його складові частини мають імперативні висновки, які не надають права вибору альтернативного застосування, відтак скаржник стверджує, що таке рішення не може вважатися рекомендацією та підлягає самостійному оскарженню.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 24 березня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 серпня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
За змістом статей 1 та 3 Закону Українивід 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
Отже, вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підведення її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема можуть вплинути на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
Отже, зважаючи на правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VІІІ оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП та разом з цим рішенням.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватись після остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Отже, оскільки оскаржуване рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку про те, що в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 необхідно відмовити.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Касаційного адміністративного суду України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 вбачається, що предметом позову в цій справі є, зокрема, визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 9 листопада 2018 року № 1954/ко-18 про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді Львівського окружного адміністративного судута вирішено внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення його з посади судді Львівського окружного адміністративного суду.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованіс