ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 0340/1909/18
адміністративне провадження № К/9901/6329/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 0340/1909/18
за позовом ОСОБА_1
до Волинського обласного центру зайнятості в особі Іваничівської районної філії
про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Волинського обласного центру зайнятості в особі Іваничівської районної філії на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Улицького В. З., суддів Кузьмича С. М., Запотічного І. І.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Волинського обласного центру зайнятості в особі Іваничівської районної філії, в якому просила визнати протиправними дії відповідача щодо відмови позивачу у проведенні перерахунку розміру допомоги по безробіттю відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" за період з 05 жовтня 2017 року по 05 вересня 2018 року та зобов`язати відповідача провести перерахунок і виплату ОСОБА_1 допомогу по безробіттю відповідно до ч.1 ст. 23 вказаного Закону з 05 жовтня 2017 року по 05 вересня 2018 року, з урахуванням виплачених сум.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що вона є застрахованою особою та на випадок безробіття, перебувала у трудових відносинах, має загальний страховий трудовий стаж на день звільнення більше 10 років. При цьому зазначає, що листом управління Держпраці у Волинській області підтверджено, що відповідно до особових рахунків на дату звільнення позивачу нараховано заробітну плату в сумі 10 438,24 грн, яку виплачено 27 грудня 2017 року та з якої нараховані та проплачені всі необхідні податки. За таких обставин наявні підстави для задоволення позовних вимог.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року позов задоволено повністю.
4. Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу. Вказана апеляційна скарга підписана представником за довіреністю, в.о. директора Іваничівської районної філії Волинського обласного центру зайнятості Жук Г. О.
5. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2019 року апеляційну скаргу Волинського обласного центру зайнятості в особі Іваничівської районної філії повернуто скаржнику на підставі п. 1 ч. 4 ст. 298 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
6. Приймаючи таку ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що скаржник на підтвердження своїх повноважень до апеляційної скарги додав копію довіреності від 06 лютого 2018 року №15. Водночас, вказана копія довіреності завірена Жук Г. О., тобто не засвідчена у визначеному законом порядку, тому не є належним документом, що підтверджує право особи, яка підписала її, на вчинення такої дії. Апеляційний суд зазначив, що довіреність має посвідчувати волевиявлення особи, що її видала. Тобто, довіритель і представник не можуть співпадати в одній особі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 05 березня 2019 року Волинський обласний центр зайнятості в особі Іваничівської районної філії звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2019 року і передати справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права. Так, судом не враховано, що п. 3 розділу IV Положення про державну службу зайнятості, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 15 грудня 2016 року № 1543 визначено, що керівник філії діє за довіреністю від імені відповідного регіонального чи базового центру зайнятості та відповідно до положення про філію, затвердженого регіональним (базовим) центром зайнятості. Зі змісту довіреності від 06 лютого 2018 року № 15 вбачається, що довірителем є Волинський обласний центр зайнятості, в особі директора Романюка Р. В., а представником - в. о. директора Іваничівської районної філії Волинського обласного центру зайнятості Жук Г. О., тобто довіритель і представник є різними особами. Також, судом апеляційної інстанції не враховано, що додана до апеляційної скарги довіреність засвідчена відповідно до вимог п. 5.27 Національного стандарту України Уніфікованої системи організаційно-розпорядчої документації "Вимоги до оформлення документів" (ДСТУ 4163-2003), затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 07 квітня 2003 року № 55. Крім того, у разі виникнення сумнівів щодо належності копії довіреності, суд не був позбавлений можливості витребувати оригінали необхідних документів задля встановлення їх достовірності або ж надати час відповідачу усунути недоліки апеляційної скарги, а тому законні підстави для повернення апеляційної скарги відсутні.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 05 березня 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 березня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гриціва М. І., суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 15 березня 2019 року відкрито провадження у справі за касаційною скаргою Волинського обласного центру зайнятості в особі Іваничівської районної філії на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2019 року.
12. У зв`язку обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 13) та на підставі розпорядження в. о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 06 квітня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 07 квітня 2021 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
15. Однією з основних засад судочинства, визначеною п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України, є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом.
16. КАС України також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним з яких є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду. Даний принцип полягає в тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку визначених цим Кодексом, надається право оскарження прийнятих судом рішень.
17. Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Конституція України, як Закон прямої дії, має найвищу юридичну силу, а офіційне тлумачення конституційних положень здійснюється Конституційним Судом України, який у цілій низці своїх рішень висловив правову позицію щодо права на оскарження судових рішень та доступу до правосуддя, згідно з якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі статтею 64 Конституції України, не може бути обмежене (пункти 1, 2 резолютивної частини рішення від 25 грудня 1997 року № 9-зп, абзац 7 пункт 3 мотивувальної частини рішення від 25 квітня 2012 року № 11 - рп/2012).
19. Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій є складовою конституційного права особи на судовий захист. Таке право гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункт 8 частини третьої статті 129), (пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 квітня 2012 року № 11 - рп/2012).
20. Перегляд судових рішень, зокрема, в апеляційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 11 грудня 2007 року № 11-рп/2007).
21. Частина 2 статті 44 КАС України покладає на учасників справи обов`язок добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
22. Згідно з п. 1 ч. 4 ст. 298 КАС України апеляційна скарга не приймається до розгляду та повертається заявнику в разі, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
23. Відповідно до ч. 1, 3 ст. 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.
24. Юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.
25. За приписами 1 ч. 1 ст. 59 КАС України повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами, зокрема, довіреністю фізичної або юридичної особи.
26. За ч. 5, 6, 8 ст. 59 КАС України, відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді. Оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.
27. У разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідності заяви, скарги, клопотання.
28. Порядок засвідчення копій документів регулюється Національним стандартом України "Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003", затвердженим наказом Держспоживстандарту України від 07 квітня 2003 року № 55 (далі - ДСТУ 4163-2003), та Правилами організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5 (далі - Правила № 1000/5).
29. Відповідно до пункту 1 Правил № 1000/5 ці Правила встановлюють єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності (далі - установи). Ці Правила є нормативно-правовим актом, обов`язковим для виконання всіма установами.
30. Згідно п. 1, 2, 8 глави 10 розділу ІІ Правил № 1000/5 порядок виготовлення, засвідчення та видавання копій документів визначається інструкцією з діловодства установи. Установа має право засвідчувати копії документів, що створюються в ній, за винятком копій документів, які відповідно до законодавства потребують засвідчення в нотаріальному порядку.
31. Пункт 5.27 ДСТУ 4163-2003 визначає, що відмітку про засвідчення копії документа складають зі слів "Згідно з оригіналом", назви посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів та прізвища, дати засвідчення копії.
32. У силу пункту 8 глави 10 розділу ІІ Правил копія набуває юридичної сили лише в разі її засвідчення в установленому порядку.
33. Напис про засвідчення копії складається зі слів "Згідно з оригіналом", назви посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів (ініціалу імені) та прізвища, дати засвідчення копії.
34. Напис про засвідчення копії скріплюється відбитком печатки відповідного структурного підрозділу установи або печатки "Для копій".
У випадках, визначених законодавством, копії документів засвідчуються відбитком печатки установи. На лицьовому боці у верхньому правому куті першого аркуша документа проставляється відмітка "Копія".
35. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 04 грудня 2019 року у справі №826/5500/18, обставини якої є подібними, зазначила:
"...вимога обов`язкового подання до суду лише оригіналу довіреності на підтвердження повноважень представника і думка про допустимість засвідчення копії такого документа лише суддею не ґрунтується на чинному процесуальному законодавстві України, адже відповідно до наведеної вище частини п`ятої статті 59 КАС відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді, а наступна частина цієї ж статті визнає правомірним також інший порядок засвідчення "визначений законом".
Тому слід визначити цей зазначений законний спосіб. Для цього слід звернутися до положень Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а також зважати на те, що за Конституцією України особа може діяти у порядку та у спосіб, що не заборонений законом, а органи державної влади - навпаки, лише у спосіб, що передбачений законом.
Відповідно до положень ст. 238 ЦК представник (у тому числі і за довіреністю юридичної особи) може бути уповноважений на вчинення лише тих правочинів, право на вчинення яких має особа, яку він представляє. Представник не може вчиняти правочин, який відповідно до його змісту може бути вчинений лише особисто тією особою, яку він представляє. Представник не може вчиняти правочин від імені особи, яку він представляє, у своїх інтересах або в інтересах іншої особи, представником якої він одночасно є, за винятком комерційного представництва, а також щодо інших осіб, встановлених законом.
Законодавством не встановлено жодних обмежень щодо зазначення у змісті довіреності посилання на уповноваження представника на засвідчення копій документів, у тому числі й довіреності, а також щодо подання таких копій до будь-якого підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, державних органів, суду.
Зважаючи на вищевикладене, у разі коли до адміністративного суду звертається представник юридичної особи, закон не встановлює обов`язок засвідчення копій довіреності на представництво нотаріусом або ж безпосередньо керівником юридичної особи, що видав довіреність.
Трактування положень статті 59 КАС у протилежному аспекті, на думку Великої Палати Верховного Суду, є неправомірним обмеженням права на доступ до правосуддя. Наведене випливає і з практичної реалізації нотаріального посвідчення копій довіреності та (або) посвідчення копій довіреності керівником юридичної особи, що її видав, пов`язаної із настанням збитків матеріального характеру, часовими затратами та ін. Таке неправомірне обмеження права на доступ до суду полягає у надмірному формалізмі".
36. Зі змісту апеляційної скарги вбачається, що остання підписана Жук Г. О., як представником, на підтвердження повноважень якої надано копію довіреності від 06 лютого 2018 року № 15, що була видана директором Волинського обласного центру зайнятості - Романюком Р. В. заступнику директора - начальника відділу надання соціальних послуг виконувача обов`язків директора Іваничівської районної філії Волинського обласного центру зайнятості Жук Ганні Олександрівні, для представництва інтересів цього Центру з питань, що пов`язані з діяльності Філії, зокрема, в апеляційних адміністративних судах. Копія довіреності містить відбиток штампу Іваничівської районної філії Волинського обласного центру зайнятості "З оригіналом згідно" з підписом Жук Г.О., засвідченим відбитком печатки цієї Філії.
37. У згаданій довіреності, Жук Г. О. надається право оскаржувати рішення суду в апеляційній та касаційній інстанціях та підписувати всі документи, необхідні для виконання повноважень, наданих цією довіреністю.
38. З огляду на наведений зміст довіреності наявної в матеріалах справи її копія, засвідчена підписом Жук Г. О., підтверджувала повноваження останньої як представника відповідача на подання скарги.
39. Верховний Суд зазначає, що під час вирішення питання відповідності копії документу, що підтверджує повноваження представника, вимогам статті 59 КАС України слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) доказів щодо повноважень особи, яка засвідчила копію довіреності.
40. Європейським судом з прав людини зазначено, що "надмірний формалізм" може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду скарг заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (див. рішення у справах "Белеш та інші проти Чеської Республіки", "ЗУБАЦ ПРОТИ ХОРВАТІЇ" (ZUBAC v.CROATIA), (Beles and Others v. the Czech Republic), №47273/99, пп. 50-51 та 69, ЄСПЛ 2002 IX, та "Волчлі проти Франції" (Walchli v. France), №35787/03, п. 29, від 26 липня 2007 року).
41. При цьому, Європейський суд з прав людини провів лінію між формалізмом та надмірним формалізмом. Так, формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.
42. У такий спосіб здійснюється "право на суд", яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати "вирішення" спору судом (рішення у справі "Кутіч проти Хорватії", заява №48778/99).
43. Повернення заяв (скарг) за наявності у суду процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.
44. Як зазначено вище, копія довіреності засвідчена відбитком печатки, має відмітку, що складається зі слів "згідно з оригіналом", підпису особи, яка засвідчила копію, її ініціалів та прізвища, посади, дати засвідчення копії.
45. Крім того, в матеріалах справи, яка надійшла до апеляційного суду разом з апеляційною скаргою міститься ідентична копія довіреності повноваження представника за якою перевірені судом першої інстанції.
46. Таким чином, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про наявність підстав для повернення апеляційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, що потягнуло порушення норм процесуального права та постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
47. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року № 826/9584/18, від 31 липня 2019 року № 140/123/19, № 760/3444/19, від 18 січня 2019 року справа №826/2795/18, від 11 листопада 2020 року у справі № 813/4805/17, від 11 лютого 2021 року у справі № 640/9407/19 та в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2019 року № 826/5500/18.
48. Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
49. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
50. За таких обставин, ухвала апеляційного суду про повернення апеляційної скарги підлягає скасуванню у зв`язку з порушенням норм процесуального права.
51. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,