П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 березня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/186/19
Провадження № 11-63заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В.С., Крет Г. Р., Пількова К. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання рішення протиправним
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 грудня 2019 року (судді Юрченко В. П., Васильєва І. А., Пасічник С. С., Гімон М. М., Гусак М. Б.),
УСТАНОВИЛА:
15 квітня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 26 березня 2019 року про призначення іспитів для 137 суддів місцевих та апеляційних судів у межах процедури кваліфікаційного оцінювання; оцінювання на відповідність займаній посаді судді та кваліфікаційного оцінювання у зв`язку з накладенням дисциплінарного стягнення.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Конституція України (на відміну від Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів"; далі - Закон № 1402-VIII) не має приписів щодо проведення кваліфікаційного оцінювання суддів, обраних, як він, безстроково. Позивач вважає, що вимоги Закону № 1402-VIII у цій частині суперечать Основному Закону, а відповідач проводить кваліфікаційний іспит поза межами повноважень. Також стверджує про порушення відповідачем принципу незмінюваності суддів, оскільки за практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) питання призначення суддів на посаду та терміну повноважень суддів, призначених раніше у встановленому законом порядку, не може переглядатися органами державної влади, за винятком випадків притягнення судді до відповідальності.
Зауважує, що оприлюднення на офіційному сайті ВККС анкетних даних позивача в списку суддів, стосовно яких заплановане проведення кваліфікаційного оцінювання, порушує право на повагу до його гідності, приватного і сімейного життя, завдає шкоди його репутації як судді. Наголошує, що на розгляді у ВККС чи у Вищій раді правосуддя немає жодної нерозглянутої заяви стосовно його можливої некомпетентності, недоброчесності чи недотримання ним професійної етики, так само як і немає будь-яких доказів існування політичного впливу на процес призначення його на посаду судді в минулому.
Окремим аспектом протиправності рішення позивач зазначає те, що воно прийняте неповноважним складом ВККС, оскільки у трьох членів закінчився строк повноважень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 11 грудня 2019 року відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 .
Відмовляючи у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що, призначивши іспит у межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, ВККС діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове - про задоволення його позовних вимог.
На обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що суд неповно з`ясував обставини справи та прийняв рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права. Стверджує, що неправомірність дій відповідача стосовно проведення кваліфоцінювання повністю підтверджується практикою ЄСПЛ, зокрема рішенням від 17 жовтня 2019 року у справі "Полях та інші проти України", з огляду на яке відповідач порушує права позивача, передбачені пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
Крім того, наголошує, що рішення про оприлюднення його анкетних даних у пункті 18 графіка проведення іспитів під час кваліфікаційного оцінювання суддів на офіційному сайті ВККС порушує право на повагу до честі та гідності, оскільки обраний спосіб оприлюднення цієї інформації (через Інтернет) призведе до того, що, на його думку, велика кількість людей (рідні, близькі, знайомі, сторони у справах) почнуть сумніватись у його професійних та моральних якостях. Таким чином, відповідач порушує його права, передбачені також статтею 8 Конвенції, і наполягає на тому, що правові позиції, сформульовані у рішеннях ЄСПЛ, повинні враховуватись судами як аргументація гармонійного тлумачення національного законодавства України згідно з усталеними стандартами правової системи Європейського Союзу, а прикладом аналогічного тлумачення Європейським судом справедливості та ЄСПЛ верховенства права, незалежності суду та незмінності суддів є рішення Європейського суду справедливості від 17 грудня 2018 року у справі № С-619/18 за позовом Європейської комісії проти Польщі.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 лютого 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 . Справу було призначено до розгляду до апеляційного розгляду в судовому засіданні в режимі відеоконференції.
Розгляд справа, зокрема і за клопотанням позивача, неодноразово відкладався, а саме: на 22 квітня, 10 червня, 9 вересня, 23 грудня 2020 року, 17 лютого, 10 березня та 24 березня 2021 року.
У судове засідання 24 березня 2021 року учасники справи не з`явились, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Згідно із частиною 2 статті 313 КАС неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
На час розгляду справи відзиву від Комісії не надійшло.
Заслухавши суддю-доповідача, позивача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення й не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які б могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати.
Як установив суд першої інстанції, Указом Президента України від 7 червня 2007 року № 510/2007 ОСОБА_1 призначений на посаду судді Херсонського окружного адміністративного суду строком на п`ять років.
Постановою Верховної Ради України від 21 жовтня 2010 року № 2635-VI ОСОБА_1 обрано суддею Херсонського окружного адміністративного суду безстроково.
Рішенням від 7 червня 2018 року № 133/зп-18 Комісія відповідно до пункту 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII призначила кваліфікаційне оцінювання 2188 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, серед яких і суддя Херсонського окружного адміністративного суду ОСОБА_1
26 березня 2019 року ВККС, розглянувши питання про призначення іспиту та тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей у межах кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді та кваліфікаційного оцінювання у зв`язку з накладенням дисциплінарного стягнення, прийняла рішення № 39/зп-19, яким призначила проведення іспитів у межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, серед яких і суддя Херсонського окружного адміністративного суду ОСОБА_1, а також установила черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання та графік проведення іспиту.
27 березня 2019 року на офіційному вебсайті ВККС опубліковано новину "Призначено іспити для 137 суддів місцевих та апеляційних судів" та оприлюднено графік проведення іспитів та час реєстрації їх учасників.
До пункту 18 графіка проведення іспитів під час кваліфікаційного оцінювання суддів внесені дані про ОСОБА_1 .
Не погодившись із такими діями та рішенням Комісії, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом.
Частиною другою статті 2 КАС визначено перелік критеріїв, на відповідність яким суд повинен перевірити рішення (дії, бездіяльність) суб`єкта владних повноважень у справах про їх оскарження.
Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (стаття 9 КАС).
При цьому відповідно до частин першої та другої статті 77 КАС кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення; в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
2 червня 2016 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) та Закон № 1402-VIII, відповідно до яких в Україні запроваджено судову реформу, яка передбачає, у тому числі, підвищення вимог та професійних стандартів до суддівського корпусу.
Згідно з підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України (з унесеними змінами) з дня набрання чинності Законом № 1401-VIII (30 вересня 2016 року) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
Пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII обумовлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС в порядку, визначеному цим Законом.
Частиною першою статті 92 Закону № 1402-VIII визначено, що ВККС є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.
За змістом пункту 7 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIII до повноважень ВККС віднесено проведення кваліфікаційного оцінювання.
Відповідно до статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться Комісією з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.
Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
Згідно із частиною першою статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди.
Частина третя статті 85 Закону № 1402-VIII встановлює, що для цілей формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) ВККС може ухвалити рішення про запровадження та проведення інших тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей, загальних здібностей, а також про застосування інших засобів встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання.
Відповідно до пункту 1 Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18; далі - Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання), кваліфікаційне оцінювання - це встановлена законом та цим Положенням процедура визначення ВККС здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді або оцінювання відповідності судді займаній посаді за визначеними законом критеріями.
Згідно з пунктом 8 розділу ІІІ Порядку та методології кваліфікаційного оцінювання інформація про проведення кваліфікаційного оцінювання розміщується на офіційному вебсайті Комісії.
Глава 4 розділу ІІ цього Порядку встановлює, що тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей проводиться у разі ухвалення Комісією відповідного рішення та за визначеною у ньому методикою. Рішення Комісії щодо проведення цих тестувань не може встановлюватися індивідуально стосовно певного судді чи групи суддів у межах проведення відповідної процедури кваліфікаційного оцінювання. Метою тестувань особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей є оцінювання показників особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності судді (кандидата на посаду судді).
Згідно з пунктами 2-4 розділу V указаного Порядку кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді проводиться у складі колегії Комісії. Кваліфікаційне оцінювання на відповідність судді займаній посаді проводиться відповідно до спеціалізації суду, відповідність у якому підтверджується. Для участі у кваліфікаційному оцінюванні з метою підтвердження відповідності займаній посаді суддя повинен зареєструвати на офіційному вебсайті Комісії свої наміри на проходження такого оцінювання або подати до Комісії заяву у довільній формі.
Слід звернути увагу, що законопроект змін до Конституції України в частині правосуддя отримав позитивний висновок з боку Європейської комісії "За демократію через право" (Венеційська комісія), яка наголосила на доцільності проведення оцінки усіх суддів України на предмет їх професіоналізму, етичності і доброчесності.
Приписи пунктів 20, 22 та 23 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII, згідно з якими запроваджено процедуру оцінювання суддів, є чинними, неконституційними у встановленому порядку не визнавалися.
Як зазначено в параграфі 42 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи СМ/Rec (2010) 12 державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки, з метою сприяння ефективному здійсненню правосуддя та постійному підвищенню його якості відповідно до параграфа 58 держави-члени мають впроваджувати системи оцінювання суддів органами судової влади.
Відповідно до параграфа 58 цієї Рекомендації системи для оцінювання роботи суддів мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях, які повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.
У висновках Консультативної ради європейських суддів № 17 (2014) "Щодо оцінювання діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади" та № 18 (2015) "Щодо позиції судової влади та її відносини з іншими гілками влади в умовах сучасної демократії" наголошено на тому, що незалежність суддів не означає, що судді не несуть відповідальності за свою діяльність. Необхідно підтримувати та підвищувати якість та ефективність судових систем в інтересах усіх громадян. Метою індивідуального оцінювання суддів має бути вдосконалення судової системи та забезпечення її якомога вищої якості. Оцінювання суддів проводиться для визначення можливостей окремих суддів, якості й кількості завдань, які вони виконали, а також про сильні й слабкі місця судової системи. Оцінювання може допомогти підтримати або навіть підвищити якість судової системи. В свою чергу, воно повинне допомогти у підтримці довіри громадськості до судочинства.
Тобто система оцінювання суддів як одна зі складових судової реформи впроваджувалась для сприяння ефективному здійсненню правосуддя та підвищенню якості судової системи держави. Метою кваліфікаційного оцінювання є визначення здатності судді й надалі здійснювати правосуддя за критеріями компетентності, професійної етики та добропорядності.
Слід зазначити, що кваліфікаційне оцінювання запроваджено щодо усіх суддів, яких призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, тобто процес оцінювання не має вибіркового характеру та не має на меті зашкодити репутації окремих суддів, у тому числі й позивача.
Відповідно й призначення іспитів у межах кваліфікаційного оцінювання не має вибіркового характеру та не має на меті зашкодити репутації окремих суддів, у тому числі й позивача.
Ураховуючи наведене, суд першої інстанції правильно зазначив, що проведення іспиту є складовою кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, що запроваджено на виконання приписів пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом № 1401-VIII, згідно з яким відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що з урахуванням правового регулювання, призначивши іспит у межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, ВККС діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а відтак твердження ОСОБА_1 про незаконність рішення ВККС є необґрунтованим.
Також Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції щодо безпідставності доводів ОСОБА_1 про те, що внесення анкетних даних до списку суддів порушує його право на повагу до гідності, приватного і сімейного життя та завдає шкоди його репутації як судді, оскільки позивач не надав жодного доказу на підтвердження того, що порушення вказаних прав дійсно відбулося та призвело до будь-яких негативних наслідків.
З огляду на викладене суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що ВККС при внесенні анкетних даних ОСОБА_1 до списку суддів, стосовно яких заплановане проведення кваліфікаційного оцінювання, діяла в межах та у спосіб наданих їй законом повноважень.
Крім того, ОСОБА_1 ні в судовому засіданні, ні в апеляційній скарзі не навів жодної законодавчої норми, яку, на його думку, у спірних правовідносинах порушила Комісія.
До того ж Велика Палата Верховного Суду вже висловлювалася у постанові від 12 березня 2019 року у справі № 9901/636/18 (провадження № 11-1237асі18) щодо аналогічних позовних вимог про внесення анкетних даних у список суддів.
Щодо ж до посилання ОСОБА_1 на рішення Європейського суду справедливості від 17 грудня 2018 року у справі № С-619/18R Європейської комісії проти Польщі, то Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що правові позиції, сформульовані у рішеннях зазначеного суду, можуть враховуватися адміністративними судами як аргументація, міркування стосовно гармонійного тлумачення національного законодавства України згідно з усталеними стандартами правової системи Європейського Союзу, однак не як правова основа (джерело права) врегулювання відносин, щодо яких виник спір, оскільки рішення Європейського суду справедливості діють лише у межах правової системи Європейського Союзу, до членів-держав якого Україна на цей час не входить.
Що ж до посилання в апеляційній скарзі на рішення ЄСПЛ від 17 жовтня 2019 року у справі "Полях та інші проти України" (заява № 58812/15), від 11 квітня 2013 року у справі "Вєренцов проти України (заява 20372/11), то варто зазначити, що Україна, ратифікувавши Конвенцію та протоколи до неї, передовсім зобовʼязалась гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, визначені в Конвенції та цих протоколах. Таке визнання обов`язкової юрисдикції ЄСПЛ в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції, зумовлює застосування національного законодавства з урахуванням позицій ЄСПЛ, у яких розкривається зміст положень Конвенції. Відповідно до частини другої статі 6 КАС принцип верховенства права застосовується судом з урахуванням судової практики ЄСПЛ. У рішеннях ЄСПЛ формуються певні прецедентні норми правозастосування або напрямки розвитку національного права у справах з подібними або аналогічними ситуаціями щодо прав людини. Натомість у зазначених правовідносинах національним законодавством чітко врегульовано процедуру кваліфікаційного оцінювання, права та повноваження ВККС, про що зазначалось у висновку Венеційської комісії та інших міжнародних документах.
За викладених обставин Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про безпідставність доводів ОСОБА_1 .
З огляду на зазначене вище Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, судове рішення ухвалив з додержанням норм матеріального та процесуального права, правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду скаржник не спростував.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315, частини першої статті 316 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржуване рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішенняКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 грудня 2019 року - без змін.
Керуючись статтями 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду