ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 817/1641/18
адміністративне провадження № К/9901/4637/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів: Шарапи В. М., Чиркіна С. М.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівненський Молодіжний Жилий Комплекс", до якої приєднався ОСОБА_1,
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Друзенко Н. В. від 21.09.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Ніколіна В. В., суддів: Заверухи О. Б., Гінди О. М. від 15.01.2019
у справі №817/1641/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівненський Молодіжний Жилий Комплекс"
до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради,
про визнання протиправним та скасування рішення
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Рівненський Молодіжний Жилий Комплекс" (далі також - позивач, ТзОВ "Рівненський МЖК") звернулося до суду із позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області (далі також - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області від 21.05.2018 №107 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №14 від 16.03.2018 на об`єкт "Будівництво відкритих автостоянок для автомобілів для обслуговування багатоквартирних житлових будинків в районі вулиць Гагаріна та Гайдамацької (М. Струтинського) в м. Рівне (замовник - ТОВ "Рівненський МЖК").
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 21.09.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 18.02.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21.09.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019, в якій просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. 19.02.2019 від ОСОБА_1 надійшла заява про приєднання до касаційної скарги, в якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21.09.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 19.03.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівненський Молодіжний Жилий Комплекс", до якої приєднався ОСОБА_1, на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21.09.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019.
6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: судді-доповідача Желєзного І. В., суддів Шарапи В. М., Чиркіна С. М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02.03.2018 ТОВ "Рівненський МЖК" звернулося до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради із заявою про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у його користуванні. До заяви додало: копію договору оренди землі від 26.07.2006 з додатковим договором від 04.08.2011 та додатками до нього, викопіювання з топографо-геодезичного плану, витяг із Державного земельного кадастру з кадастровим планом земельної ділянки кадастровий номер 5610100000:01:012:0073, а також містобудівний розрахунок. Зазначений Містобудівний розрахунок проведений ТОВ "КАД" на замовлення ТОВ "Рівненський МЖК" і розроблений на нове будівництво відкритих автостоянок для автомобілів для обслуговування багатоквартирних житлових будинків відповідно до завдання замовника в складі текстової та графічної частин для ділянки 5,5968 га в районі вулиць Гагаріна та Марфи Струтинської в м. Рівне. За загальними даними такого Містобудівного розрахунку він розроблений згідно з ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" зі змінами та доповненнями, ДБН В.2.3-15:2007 "Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів", санітарними нормами і правилами "Планування та забудова населених місць" (СанПіН-96), затвердженими наказом МОЗ України №173 від 19.06.1996, та іншими Державними будівельними нормами України. Розробником вказано, що на ділянці проектується трьохповерхова відкрита автостоянка. Запроектована будівля в плані неправильної форми, з габаритними розмірами в осях 54x24м. Конструктивна схема будівлі - каркасна. Каркас виконується з залізобетонних конструкцій. На всіх поверхах відкритої автостоянки передбачається зберігання автомобілів в кількості 70 місць та допоміжні приміщення санітарного обслуговування будівлі.
8. Наказом заступника начальника Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 16.03.2018 №14/М затверджено Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Будівництво відкритих стоянок для автомобілів для обслуговування багатоквартирних житлових будинків в районі вулиць Гагаріна а Гайдамацької (М. Струтинської) в м. Рівне".
9. Згідно з загальними даними Містобудівних умов та обмежень вони видані ТОВ "Рівненський МЖК" на нове будівництво в районі вулиць Гагаріна та Гайдамацької (М. Струтинської) в м. Рівне, а цільове та функціональне призначення земельної ділянки відповідає містобудівній документації на місцевому рівні, а саме: призначення земельної ділянки (кадастровий номер: 5610100000:01:012:0073) - 02.03 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-5602844832017 від 23.02.2017; вид використання - для будівництва та обслуговування другої черги малоповерхової забудови мікрорайону молодіжного житлового комплексу; функціональне призначення земельної ділянки - зона багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 4 до 9 "Ж-4" та громадсько-ділова зона районного значення "Д-2" відповідно до генплану міста Рівного, затвердженого рішенням Рівненської міської ради від 11.04.2008 №1411, та плану зонування території м. Рівного, затвердженого рішенням Рівненської міської ради від 22.12.2011 №1421.
10. Крім цього, міститься наступний перелік містобудівних умов та обмежень: у графі "гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд у метрах": максимальна висота від поверхні ґрунту до рівня даху - 12,0 м (відповідно до містобудівного розрахунку); у графі "максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки": граничний показник площі забудови - 0,5 (відповідно до плану зонування території м. Рівного); у графі "максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону)": не розраховується; у графі "мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд": до межі червоної лінії - 36,0 м до межі лінії регулювання забудови - 30,0 м, ступінь вогнестійкості об`єкта, що проектується - II, мінімально допустимі відстані до сусідніх будівель при їх ступені вогнестійкості: І. II - 6/9 м: III - 8/9 м; ІІІа, ІІІб, IV, IVa., V - 10/12 м (відповідно до вимог ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень"; у графі "планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони)": врахувати відомості про обмеження у використанні земельної ділянки (санітарно-захисні зони навколо об`єкта); у графі "охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж": витримати охоронні зони згідно додатку 8.1, 8.2, 8.3 ДБН 360-92* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" від існуючих та запроектованих інженерних комунікацій або тих, що підлягають перенесенню; проектні рішення та виконавчі креслення подати в УМтА для поновлення топографо-геодезичних матеріалів та для врахування подальшій роботі, як раніше запроектовані мережі.
11. Відповідність функціонального призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:012:0073 підтверджена Графічним фрагментом плану зонування з нанесеними земельними ділянками, де частина ділянки площею 1,35 га розміщена в зоні "Д-2" (громадсько-ділова зона районного значення), а 4,35 га - в зоні "Ж-4" (зона змішаної багатоквартирної забудови та громадська забудова).
12. Наказом Держархбудінспекції від 23.03.2018 №366 затверджено план перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на II квартал 2018 року. Згідно з пунктом 44 додатку до цього наказу заплановано перевірку Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради за період його діяльності 2016-2017 роки, I квартал 2018 року, для територіального органу - Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області з 10.04.2018 по 08.05.2018.
13. На виконання цього наказу головним інспекторам будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Цимбалюку О.В., Сиротинському О.О. та Ніколайчуку О.В. видано направлення на проведення планової перевірки від 10.04.2018 №4, а 02.04.2018 - керівнику Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради направлено письмове повідомлення про надання документації та забезпечення присутності уповноваженої особи.
14. Наказом Держархбудінспекції від 08.05.2018 №5696 строк проведення планової перевірки діяльності Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради продовжено з 10.05.2018 по 16.05.2018.
15. На виконання цього наказу головним інспекторам будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Цимбалюку О.В., Сиротинському О.О. та Ніколайчуку О.В. видано направлення на проведення планової перевірки від 10.05.2018 №6.
16. Головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Цимбалюком О.В., Сиротинським О.О. та Ніколайчуком О.В. із залученням заступника голови Рівненської міської ради Германа В.І., начальника відділу архітектурно-інженерного контролю управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради Качмара В.М. проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, за результатами якої складено акт від 16.05.2018 №6. У розділі 5.4. Акта, який стосується видачі та відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, зафіксовано, що містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва від 16.03.2018 №14 на об`єкт: "Будівництво відкритих автостоянок для автомобілів для обслуговування багатоквартирних житлових будинків в районі вулиць Гагаріна та Гайдамацької (М. Струтинської) в м. Рівне (замовник - ТОВ "Рівненський МЖК") видані заступником начальника Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради Мельником В.В. всупереч вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності.
17. На реалізацію даних висновків головним інспектором будівельного нагляду Цимбалюком О.В. прийнято рішення від 21.05.2018 №107 про скасування Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №14 від 16.03.2018 на об`єкт "Будівництво відкритих автостоянок для автомобілів для обслуговування багатоквартирних житлових будинків в районі вулиць Гагаріна та Гайдамацької (М.Струтинського) в м. Рівне" (замовник - ТОВ "Рівненський МЖК"). Рішення мотивоване тим, що під час проведення планової перевірки Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради встановлено, що Містобудівні умови та обмеження від 16.03.2018№14 прийнято з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: "відповідно до п.7.44 Зміни №1 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та додатку Б ДБН В.2.3-15:2007 "Споруди транспорту. Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів" зазначено, що автостоянка - спеціально обладнаний відкритий майданчик (площадка) для постійного чи тимчасового зберігання легкових автомобілів та інших мототранспортних засобів. Відповідно до містобудівного розрахунку наданого замовником до заяви на видачу містобудівних умов та обмежень, на земельній ділянці передбачено будівництво трьохповерхової каркасної будівлі неправильної форми розмірами 54 на 24 м висотою 12,0 м із залізобетонних конструкцій, кількістю 70 місць для зберігання автомобілів, допоміжних приміщень та будівель санітарного обслуговування, що не відповідає пункту 7.44 Зміни №1 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та додатку Б ДБН В.2.3-15:2007 "Споруди транспорту. Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів". Водночас відповідно до пункту 5.5 ДБН В.2.3-15:2007 "Споруди транспорту. Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів" Автостоянки для постійного та тимчасового зберігання більше 50 автомобілів повинні мати не менш двох в`їздів-виїздів: один для регулярного руху (головний), інші - для аварійної евакуації автомобілів. Містобудівні умови та обмеження від 16.03.2018 №14 видано в порушення пункту 5.5 ДБН В.2.3-15:2007 "Споруди транспорту. Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів", оскільки передбачено 1 в`їзд-виїзд".
18. Про проведену перевірку і рішення від 21.05.2018 №107 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №14 від 16.03.2018 Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради повідомило ТОВ "Рівненський МЖК" листом від 01.06.2018 №01-22/247, а копію рішення надіслало 14.06.2018 листом №01-11/884.
19. Вважаючи оскаржуване рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
IІI. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. Позивач в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем безпідставно, без дотримання вимог чинного законодавства, а висновки, зроблені головним інспектором будівельного нагляду в процесі перевірки, є необґрунтованими, порушують права товариства на розпорядження власним майном. Оскільки наміри щодо забудови земельної ділянки в повній мірі відповідали вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, то підстав для відмови у видачі Містобудівних умов та обмежень в Управління містобудування та архітектури не було.
21. Відповідач заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що будівництво трьохповерхової каркасної будівлі, кількістю 70 місць для зберігання автомобілів, допоміжних приміщень та будівель санітарного обслуговування, яке передбачено містобудівним розрахунком, наданим замовником до заяви на видачу Містобудівних умов та обмежень, прямо суперечило вимогам чинного містобудівного законодавства. Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області діяло в межах своїх повноважень відповідно до норм чинного законодавства України та правомірно відреагувало на виявлені під час перевірки порушення.
22. Третя особа вважала позовні вимоги обґрунтованими та такими, що підлягають до повного задоволення. ТОВ "Рівненський МЖК" подано Управлінню містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради всі необхідні документи і жодної невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні встановлено не було, а тому останній не мав жодних правових підстав для відмови позивачу у видачі Містобудівних умов та обмежень. Вичерпний перелік умов, які містяться у Містобудівних умовах та обмеженнях, визначено частиною п`ятою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" і в такому переліку відсутні ДБН, а тому скасування Містобудівних умов та обмежень №14 від 16.03.2015 з покликанням на те, що вони не відповідають вимогам пункту 5.5. ДБН В.2.3-15:2007 "Споруди транспорту. Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів", є безпідставним заходом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято відповідною особою у межах її повноважень у законодавчо визначений спосіб та на законних підставах, а саме відповідно до підпункту 2 абзацу третього частини восьмої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Фактично, передбачений Містобудівним розрахунком об`єкт ні по своїй суті, ні по своїм характеристикам не підпадає під поняття "відкрита автостоянка". Натомість даний об`єкт являється наземним гаражем відкритого типу. Відповідно, містобудівні умови та обмеження були видані не на той об`єкт, який планувалося запроектувати і побудувати. Суд вважав обґрунтованим висновок головного інспектора будівельного нагляду Цимбалюка О.В. про те, що містобудівні умови та обмеження, затверджені наказом заступника начальника Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради №14/М від 16.03.2018, є такими, що не відповідають будівельним нормам, стандартам і правилам, а саме пункту 7.44 Зміни №1 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та додатку Б ДБН В.2.3-15:2007 "Споруди транспорту. Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів", і додатково пункт 5.5. ДБН В.2.3-15:2007. Оцінка можливості чи неможливості усунення виявлених порушень,є дискреційними повноваженнями відповідної особи. У цьому конкретному випадку ТОВ "Рівненський МЖК" необхідно одержати нові містобудівні умови та обмеження на об`єкт, що має назву "Наземний гараж відкритого типу", позаяк можливість внесення змін до Містобудівного розрахунку, тобто до документу, який подавався для отримання Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №14 від 16.03.2015 на об`єкт, що має назву "Відкрита автостоянка", неприпустима.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАЯВИ ПРО ПРИЄДНАННЯ ДО КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
24. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що суди під час їх ухвалення порушили вимоги частини другої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), оскільки до участі у справі не залучено підрядника (ТОВ "Рівнеміськбуд") будівництва об`єкта "Будівництво відкритих автостоянок для автомобілів для обслуговування багатоквартирних житлових будинків в районі вулиць Гагаріна та Гайдамацької (М. Струтинського) в м. Рівне" та ОСОБА_1, який є інвестором проекту. Судами не досліджено наявність правових підстав для скасування Містобудівних умов та обмежень та дотримання порядку такого скасування. У наявних в позивача та у третьої особи і наданих суду примірниках рішень №107 від 21.05.2018 про скасування містобудівних умов зазначені різні перевірки. Відповідачем не доведено, що Містобудівні умови та обмеження мають відповідати вимогам пункту 7.44 Зміни №1 ДБН ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", пункту 5.5 та додатку Б ДБН В.2.3-15:2007 "Споруди транспорту. Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів". Єдиною підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Суди не погодились з доводами позивача про безпідставне застосування відповідачем крайнього заходу, спрямованого на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Судом апеляційної інстанції під час ухвалення судового рішення не враховано положення частини другої статті 308 КАС України.
25. ОСОБА_1 у заяві про приєднання до касаційної скарги зазначив, що обставини у цій справі свідчать про те, що один державний орган в межах своєї компетенції видав дозвільні документи забудовнику, а інший - скасував їх з формальних підстав, а збитки від цього несе третя сторона - інвестор.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Щодо доводів ОСОБА_1, викладених у заяві про приєднання до касаційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
28. Відповідно до частини першої статті 336 КАС України (тут і далі також - в редакції, чинній на момент подання ОСОБА_1 заяви про приєднання до касаційної скарги) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, у будь-який час до початку касаційного розгляду мають право приєднатися до касаційної скарги, підтримавши її вимоги.
29. Зважаючи на наведене, до касаційної скарги приєднатися може учасник справи або особа, яка не є учасником справи, але щодо якої суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки. Водночас обов`язковою умовою приєднання до касаційної скарги є підтримання її вимог у повному обсязі, включаючи підстави подання та заявлені у касаційній скарзі вимоги.
30. При цьому конструкція статті 336 КАС України не передбачає можливості для доповнення чи зміни доводів та (чи) вимог касаційної скарги у разі приєднання до неї, тобто особа, яка приєднується до касаційної скарги, поданої раніше, фактично погоджується з усіма доводами та вимогами, що наведені у цій скарзі без можливості якимось чином її доповнити чи змінити.
31. Враховуючи викладене вище та беручи до уваги зміст касаційної скарги позивача та заяви про приєднання до неї ОСОБА_1, Суд під час ухвалення рішення у цій справі однак враховує лише ті доводи, які не виходять за межі касаційної скарги.
32. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - Закон №3038-VI, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
33. Відповідно до частин Перейти до повного тексту