ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 березня 2021 року
м. Київ
справа № 804/3983/18
адміністративне провадження № К/9901/15040/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.10.2018 (головуючий суддя: Боженко Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019 (головуючий суддя: Мельник В.В., судді: Сафронова С.В., Чепурнов Д.В.) у справі № 804/3983/18 за позовом Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області до Приватного акціонерного товариства "Нікопольський завод технологічного оснащення" про зупинення виробництва, реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
01.06.2018 Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області (далі - позивач) звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Приватного акціонерного товариства "Нікопольський завод технологічного оснащення" (далі - відповідач або ПрАТ "НЗТО"), в якому просила повністю зупинити виробництво (виготовлення), реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг, під час якого здійснюється провадження діяльності підприємства з використанням чорної та кольорової металургії (з використанням руди, збагаченої руди чи вторинної сировини із застосуванням металургійних, хімічних або електролітичних процесів) без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планової діяльності ПрАТ "НЗТО", до повного усунення порушення, про що видати виконавчий лист та направити його на адресу Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.10.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019, в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області направила до Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 24.05.2019), у якій просила скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.10.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019, прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
09.09.2019 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просив залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 03.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за наслідками проведеної позапланової перевірки ПрАТ "НЗТО" позивачем встановлено невиконання припису від 06.10.2017, виданого за результатами попередньої перевірки, а саме: станом на момент перевірки на підприємстві здійснювалась реконструкція, технічне переоснащення, демонтаж основного виробничого обладнання та монтаж нового, призначеного для виробництва металургійної продукції, однак проектну документацію на влаштування виробничих ділянок, на впровадження нової техніки, технології та по перепрофілюванню окремих цехів, виробництва та інших промислових і господарських об`єктів з відповідним погодженням не надано, що є порушенням статей 20-2, 51 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статей 8, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Перевірку проведено з дотриманням вимог чинного законодавства. Зазначені в акті порушення, які створюють небезпеку для навколишнього середовища, на момент розгляду справи відповідачем не усунуті.
В свою чергу відповідач зазначав, що порушення, вказані в акті перевірки, не мають місця, оскільки є надуманими та не відповідають дійсності, так як з моменту заснування товариство жодного разу не змінювало видів своєї діяльності, а отже не мало необхідності проводити реконструкцію, технічне переоснащення, демонтаж основного виробництва обладнання та монтаж нового. Також стверджував, що позивач вийшов за межі позапланової перевірки, оскільки підставою для її проведення було виконання припису від 06.10.2017, в якому не були порушенні питання щодо необхідності розроблення матеріалів оцінки впливу на довкілля від провадження діяльності та погодження в установленому порядку. На підставі викладеного у задоволенні позову відповідач просив відмовити у повному обсязі.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що основним видом діяльності ПрАТ "НЗТО" є виробництво будівельних металевих конструкцій, частин конструкцій, виробництво чавуну сталі та феросплавів; відновлення відсортованих відходів; виробництво інструментів.
У період з 18.09.2017 по 29.09.2017 Державною екологічною інспекцією у Дніпропетровській області проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ПрАТ "НЗТО", за результатами якої видано припис від 06.10.2017 № 4-7139-10-3, яким було приписано розробити проектну документацію з розділом ОВНС по провадженню нової техніки та устаткування на підприємстві та погодити її в установленому порядку, на виконання вимог Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та Закону України "Про екологічну експертизу", з терміном виконання до 01.03.2018.
У період з 19.02.2018 по 02.03.2018 на підставі наказу про проведення позапланової перевірки від 15.02.2018 № 81-П, направлення на перевірку від 15.02.2018 №4-1265-10-3, відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ПрАТ "НЗТО" щодо стану виконання припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3, виданого за результатами планової перевірки проведеної в період з 18.09.2017 по 29.09.2017.
За результатами перевірки складено акт проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів № 56/10-7/18 від 02.03.2018.
В акті перевірки встановлені порушення, допущені ПрАТ "НЗТО", серед яких, зокрема, на підприємстві здійснюється реконструкція, технічне переоснащення, демонтаж основного виробництва, обладнання та монтаж нового, призначеного для виробництва металургійної продукції.
Також, за змістом акту, проектна документація на влаштування виробничих ділянок, на впровадження нової техніки, технології, та по перепрофілюванню окремих цехів, виробництва та інших промислових і господарських об`єктів з відповідним погодженням надано не було, що є порушенням статей 20-2, 51 закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статей 8, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та є невиконанням припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3, виданого за результатами попередньої перевірки.
Пунктом 1 припису від 12.03.2018 №4-1894-10-3 за результатом перевірки, проведеної з 19.02.2018 по 02.03.2018, прописано розробити матеріали оцінки впливу на довкілля від провадження планової діяльності та погодити в установленому порядку.
Вважаючи що відповідачем порушено вимоги природоохоронного законодавства позивач звернувся до суду із позовом про зупинення виробництва (виготовлення) реалізації продукції, реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, під час яких здійснюється провадження діяльності підприємства з використанням чорної та кольорової металургії (з використанням руди, збагаченої руди чи вторинної сировини, із застосуванням металургійних, хімічних або електролітичних процесів).
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що при здійсненні діяльності, яка становить підвищену екологічну небезпеку, необхідною умовою для впровадження нової техніки, технологій, матеріалів і речовин є обов`язкове проведення експертизи відповідно до Закону України "Про екологічну експертизу", або ж висновок, згідно з Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Однак, суди встановили, що введення в експлуатацію обладнання відповідачем відбувалося у грудні 2001 року згідно даних актів приймання - передачі основних засобів.
Також суди попередніх інстанцій взяли до уваги довідку від 25.06.2018 за підписами посадових осіб ПрАТ "НЗТО", згідно якої в період проведення планової та позапланової перевірок, реконструкція, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідація (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище не відбувалося.
Водночас суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що посилання позивача на наявність дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 05.05.2011 № 12116000000-21, від 24.12.2012 № 1211600000-21 та від 15.12.2017 №1211600000-65, як на доказ введення в експлуатацію додаткового обладнання є необґрунтованим, оскільки вказані дозволи не містять інформації щодо фактів влаштування виробничих ділянок, впровадження нової техніки, технології, перепрофілювання окремих цехів, виробництва та інших промислових і господарських об`єктів, а лише відображають дозволені обсяги викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та умови, які встановлюються в дозволі на викиди, що не є тотожним поняттю: введення в експлуатацію.
За позицією судів попередніх інстанцій в матеріалах справи відсутні будь-які належні докази, які б свідчили про проведення ПрАТ "НЗТО" реконструкції, технічного переоснащення, демонтажу основного виробництва обладнання та монтажу нового, призначеного для виробництва металургійної продукції.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що факт впровадження підприємством нової техніки, технології, крім візуального обстеження також підтверджується наявними документами підприємства, а саме:
в дозволі підприємства на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 24.12.2012 №1211600000-21, додатково обліковані викиди забруднюючих речовин від технологічного обладнання підприємства, що додатково влаштоване: а саме піч плавки алюмінію; піч закалювання феросплавів;
в дозволі підприємства на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 15.12.2017 № 1211600000-65 додатково обліковані викиди забруднюючих речовин від технологічного обладнання підприємства, що додатково влаштоване: а саме вертикально-конвеєрне сушило; конвеєр заливки форм.
Стверджує, що дане технологічне обладнання є джерелами утворення викиду і не обліковувалось в дозвільних документах підприємства за попередні періоди. Наполягає на провадженні відповідачем господарської діяльності без здійснення оцінки випливу на довкілля, висновку державної експертизи.
Також скаржник вважає, що мав повноваження на перевірку з зазначеного питання, оскільки за результатом попередньої перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, проведеної у період з 18.09.2017 по 29.09.2017, було видано припис №4-7139-10-3 від 06.10.2017, в якому було приписано розробити проектну документацію з розділом ОВНС по провадженню нової техніки та устаткування на підприємстві та погодити в установленому порядку з терміном виконання до 01.03.2018.
Відповідач в наданому запереченні стверджує про безпідставність посилання позивача на зміст дозволів, оскільки вони не містять інформацію щодо часу влаштування на підприємстві обладнання. Стверджує, що достовірним підтвердженням введення, зазначеного в дозволах обладнання в експлуатацію, є таблиця 5.5. до Установчого договору та акти приймання - передачі основних засобів, які свідчать, що влаштування обладнання відбулося у 1967 та 1988 роках, а відповідачу передане у 2001 році.
Також звертає увагу, що позапланова перевірка розпочалася з 19.02.2018, тобто до закінчення терміну для виконання пункту 1 припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3 ( з терміном виконання до 01.03.2018), що, на думку відповідача, свідчить про її передчасність та порушення позивачем термінів проведення встановлених процедур.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, визначає Закон України від 25.06.1991 № 1264-XII "Про охорону навколишнього природнього середовища" (далі також Закон № 1264-XII).
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Згідно із частинами першою та четвертою статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
При цьому, частина п`ята статті 4 зазначеного Закону визначає, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у цій справі підставою для проведення позапланової перевірки позивача у період з 19.02.2018 по 02.03.2018 слугував припис від 06.10.2017 №4-7139-10-3, виданий за результатами планової перевірки проведеної в період з 18.09.2017 по 29.09.2017.
Згідно з пунктом 1 припису від 06.10.2017 №4-7139-10-3 позивач зобов`язаний розробити проектну документацію з розділом ОВНС по впровадженню нової техніки та устаткування на підприємстві та погоди в установленому порядку, відповідно до статей 3, 26 - 29, 51 Закону України "Про охорону навколишнього середовища", статей 7, 13, 14, 32, 39 Закону України "Про екологічну експертизу". Термін виконання пункту 1 зазначеного припису - 01.03.2018.
Статтею 1 Закону України від 09.02.1995 № 45/95-ВР "Про екологічну експертизу" було визначено, що екологічна експертиза в Україні це вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.
Згідно із статтею 4 Закону України "Про екологічну експертизу" метою екологічної експертизи було запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах.
Закон України "Про екологічну експертизу" втратив чинність на підставі пункту 4 статті 17 Закону України від 23.05.2017 № 2059-VIII "Про оцінку впливу на довкілля".
Згідно із пунктом 5 статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" у низці нормативних актів, у тому числі Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" визначення "екологічної експертизи" замінено або доповнено на "оцінка впливу на довкілля", а також виключено розділ VI Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", яким було регламентовано обов`язковість проведення екологічної експертизи.
У пояснювальній записці до законопроекту "Про оцінку впливу на довкілля" вказано, що його метою є встановлення правових та організаційних засад здійснення оцінки впливу на довкілля та забезпечення виконання Україною міжнародних зобов`язань у рамках Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті та Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), стороною яких є Україна, а також імплементації у національне законодавство положень Директив 2003/4/ЄC та 2011/92/ЄС.
За змістом наведених норм Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" фактично замінив у цьому контексті Закон України "Про екологічну експертизу".
Аналогічна правова позиція викладена в постанові від 11.02.2021 у справі №580/1078/19.
Отже, перевірка виконання пункту 1 припису від 06.10.2017 № 4 - 7139-10, на час якої Закон України "Про екологічну експертизу" втратив чинність на підставі пункту 4 статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" не свідчить про перевищення органом державного нагляду своїх повноважень щодо вивчення цього питання та прийняття рішення щодо виявлених порушень.
З урахуванням зазначеного та предмету спору, ключовим питанням при вирішенні справи залишається наявність або відсутність порушень природоохоронного законодавства з боку суб`єкта господарської діяльності та наявність підстав для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг.
Щодо суті виявлених під час перевірки порушень, Верховний Суд зазначає таке.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 808, був затверджений перелік видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку (втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 №128).
Відповідно до постанови КМУ №808 виробництво у галузі чорної та кольорової металургії (з використанням кольорових металів, руди, збагаченої руди чи вторинної сировини, металургійний, хімічний чи електролітичний процеси) відносяться до переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.
За змістом статті 13 Закону "Про екологічну експертизу", який втратив чинність з 18.12.2017, проте був чинним на момент проведення планової перевірки та винесення припису, здійснення державної екологічної експертизи є обов`язковим для видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.
Згідно із статтею 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" (далі також Закон № 2059-VIII (в редакції на час перевірки припису) здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планової діяльності, визначеними частиною 2 та частиною 3 цієї статті. Така планова діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планової діяльності.
<