ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2021 року
м. Київ
справа № 826/3330/18
адміністративне провадження № К/9901/69511/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Шевцової Н. В. (судді-доповідача),
суддів - Кашпур О. В., Смоковича М. І.
за участю
секретаря судового засідання Савенкова Є.О.
учасників справи:
представника відповідача Дяк Ю. М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 826/3330/18
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства охорони здоров`я України про скасування наказів
за касаційною скаргою Міністерства охорони здоров`я України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2018 року, прийняте у складі головуючого судді Васильченко І. П.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Ісаєнко Ю.А., суддів Мельничука В. П., Земляної Г. В.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства охорони здоров`я України (далі - відповідач, МОЗ України), в якому з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просила:
1.1 скасувати накази Міністерства охорони здоров`я України від 20 лютого 2018 року № 15-Адм "Про проведення перевірки"; від 05 березня 2018 року № 24-Адм "Про продовження перевірки"; від 23 березня 2018 року № 29-Адм "Про продовження перевірки"; від 15 квітня 2018 року № 35-Адм "Про продовження перевірки".
2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначила про незаконність дій відповідача щодо видачі оскаржуваних наказів у зв`язку з відсутністю підстав для призначення та продовження перевірки; відсутність у відповідача повноважень на відсторонення позивача від виконання повноважень ректора Національного медичного університету ім. О.О. Богомольця; відсутність у Державного секретаря МОЗ повноважень на відсторонення ректора НМУ від виконання повноважень; відсутність підстав для відсторонення позивача від виконання повноважень.
3. Відповідач проти задоволення позову заперечував та зазначав про безпідставність та необґрунтованість позовних вимог, оскільки оскаржувані накази винесено відповідно до вимог чинного законодавства.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 призначена на посаду ректора НМУ на підставі Контракту від 16 червня 2014 року № 791, укладеного між відповідачем в особі Міністра охорони здоров`я України Мусія Олега Степановича та позивачем.
4.1. Відповідно до п. 7.1 Контракту цей Контракт діє з 16 червня 2014 року до 16 червня 2021 року.
5. 20 лютого 2018 року на виконання Доручення в.о. Міністра Уляни Супрун від 20 лютого 2018 року № 15, посилаючись на незабезпечення проведення ліцензійного інтегрованого іспиту "Крок 1. Стоматологія" в НМУ, а також недотримання умов контракту ректором НМУ ОСОБА_1 та директором Державної організації "Центр тестування професійної компетентності фахівців з вищою освітою напрямів підготовки "Медицина" і "Фармація" при Міністерстві охорони здоров`я України" Булах І. Є., МОЗ видано Наказ № 15-Адм "Про проведення перевірки".
5.1. Відповідно до пункту 3 Наказу № 15-Адм позивача відсторонено від виконання повноважень за посадою ректора НМУ на час здійснення перевірки. На час відсторонення позивача виконання обов`язків ректора НМУ покладено на Захараша Михайла Петровича, професора кафедри хірургії № 1 НМУ.
6. 05 березня 2018 року відповідно до резолюції в.о. Міністра Уляни Супрун стосовно доповідної записки заступника Міністра О. Лінчевського від 05 березня 2018 року у зв`язку з необхідністю з`ясування всіх обставин незабезпечення проведення ліцензійного інтегрованого іспиту "Крок 1. Стоматологія" НМУ, МОЗ видано Наказ № 24-Адм "Про продовження перевірки".
6.1. Відповідно до пункту 4 Наказу № 24-Адм позивача відсторонено від виконання повноважень за посадою ректора НМУ до 23 березня 2018 року у зв`язку з продовженням перевірки, виконання обов`язків ректора НМУ покладено на Першого проректора з науково-педагогічної роботи НМУ Я.В. Цехмістера.
7. 23 березня 2018 року відповідно до резолюції в.о. Міністра Уляни Супрун стосовно доповідної записки заступника Міністра О. Лінчевського від 23 березня 2018 року у зв`язку з необхідністю з`ясування всіх обставин незабезпечення проведення ліцензійного інтегрованого іспиту "Крок 1. Стоматологія" НМУ, МОЗ видано Наказ № 29-Адм "Про продовження перевірки".
7.1. Відповідно до пункту 3 Наказу № 29-Адм позивача відсторонено від виконання повноважень за посадою ректора НМУ до 05 квітня 2018 року у зв`язку із продовженням перевірки.
8. 05 квітня 2018 року відповідно до резолюції в.о. Міністра Уляни Супрун стосовно доповідної записки заступника Міністра О. Лінчевського від 05 квітня 2018 року у зв`язку з необхідністю з`ясування всіх обставин незабезпечення проведення ліцензійного інтегрованого іспиту "Крок 1. Стоматологія" НМУ, МОЗ видано Наказ № 35-Адм "Про продовження перевірки".
8.1. Відповідно до пункту 3 № 35-Адм позивача відсторонено від виконання повноважень за посадою ректора НМУ на час проведення перевірки.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано накази Міністерства охорони здоров`я України: від 20 лютого 2018 року № 15-Адм "Про проведення перевірки", від 05 березня 2018 року № 24-Адм "Про продовження перевірки", від 23 березня 2018 року № 29-Адм "Про продовження перевірки", від 15 квітня 2018 року №35-Адм "Про продовження перевірки".
10. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що дії відповідача вчинено з порушенням вимог чинного законодавства, з огляду на відсутність передбачених законом підстав для видання таких наказів та відсутності повноважень у державного секретаря МОЗ на їх підпис.
IV. Касаційне оскарження
11. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, МОЗ України подано до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 27 грудня 2018 року.
12. У касаційній скарзі МОЗ України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
13. На обґрунтування касаційної скарги МОЗ України зазначає, що предметом спору є наказ МОЗ України "Про призначення перевірки" проте більша частина оскаржуваних судових рішень стосується надання аналізу господарських відносин між Національним медичним університетом ім. О.О. Богомольця та Державною організацією "Центр тестування професійної компетентності фахівців з вищою освітою напрямків підготовки "Медицина" і "Формація" при Міністерства охорони здоров`я України", що, на думку, заявника касаційної скарги виходить за межі предмету спору та не відповідає завданню адміністративного судочинства.
13.1. Також заявник касаційної скарги звертає увагу, що судами попередніх інстанцій скасовано оскаржувані накази, які стосувалися не тільки позивача, а й директора Державної організації "Центр тестування професійної компетентності фахівців з вищою освітою напрямків підготовки "Медицина" і "Формація" при Міністерства охорони здоров`я України" Булах І.Є., проте в порушення норм Кодексу адміністративного судочинства України вказана особа не була залучена третьою особою у справі.
13.2. Додатково МОЗ України зазначає, що повноваження державного секретаря міністерства є реалізацією не владно-управлінських функцій, а повноваженням органу управління як роботодавця, що уповноважує останнього видавати накази про проведення перевірок та відсторонення ректорів університетів від посад, відповідно до Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267.
13.3. Крім того, відповідач зауважує, що право на відсторонення позивача від роботи передбачено контрактом укладеним між МОЗ України та ОСОБА_1 .
14. 11 січня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бевзенка В.М., суддів Данилевич Н.А., Шарапи В.М. відкрито касаційне провадження та витребувано із Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 826/3330/18.
15. 24 січня 2019 року справа № 826/3330/18 надійшла до Верховного Суду.
16. 07 лютого 2019 року надійшов відзив представника позивача на касаційну скаргу відповідача, в якій представник позивача спростовуючи доводи касаційної скарги просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
17. 08 травня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 травня 2020 року № 762/0/78-20 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
18. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н.В., суддів Кашпур О.В., Смоковича М.І.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
21. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
22. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
23. Приписами частин першої, другої та третьої статті 341 КАС України (у редакції чинній до набрання чинності Законом № 460-IX; далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23.1. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
23.2. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
24. Згідно з абзацом 2 частиною першою статті 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
25. Відповідно до пункту 1, абзацу 1 пункту 2, пунктів 7, 17, 19 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
25.1. публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;
25.2 суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
25.3 публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування;
25.4 індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;
26. Згідно з пунктами 1, 2 частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
26.1 спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
26.2 спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
27. Відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про вищу освіту" засновник (засновники) закладу вищої освіти або уповноважений ним (ними) орган:
1) затверджує статут закладу вищої освіти та за поданням вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти вносить до нього зміни або затверджує нову редакцію;
2) укладає в місячний строк контракт з керівником закладу вищої освіти, обраним за конкурсом у порядку, встановленому цим Законом;
3) за поданням вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти достроково розриває контракт із керівником закладу вищої освіти з підстав, визначених законодавством про працю, чи за порушення статуту закладу вищої освіти та умов контракту;
4) здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу вищої освіти;
5) здійснює контроль за дотриманням статуту закладу вищої освіти;
6) здійснює інші повноваження, передбачені законом і статутом закладу вищої освіти.
28. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 1 Закону України "Про вищу освіту" заклад вищої освіти - окремий вид установи, яка є юридичною особою приватного або публічного права, діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на певних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну та/або методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх покликань, інтересів і здібностей.
29. Згідно з статтею 34 Закону України "Про вищу освіту" безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо). Його права, обов`язки та відповідальність визначаються законодавством і статутом закладу вищої освіти.
30. Відповідно до частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин, далі - КЗпП України) особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.