ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 березня 2021 року
м. Київ
справа № 420/5913/19
адміністративне провадження № К/9901/22589/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Еко-Сервіс"
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 березня 2020 року (суддя Вовченко O.A.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року (колегія у складі суддів Скрипченка В.О., Косцової І.П., Осіпова Ю.В.)
у справі № 420/5913/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Еко-Сервіс"
до Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу
про визнання протиправними дії та скасування припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. 07.10.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю "Еко-Сервіс" звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу (далі - Інспекція), у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки з 23.07.2019 до 24.07.2019, за результатом якого складено акт № 121/04 проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;
- скасувати припис екологічної інспекції від 29.07.2019 № 49 про усунення порушень у сфері охорони навколишнього природного середовища.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06.03.2020, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2020, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу від 29.07.2019 №49 в частині пунктів 6, 11 та 12 припису. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
3. Позивач оскаржив зазначені судові рішення у касаційному порядку.
4. Ухвалами Верховного Суду від 15.10.2020 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Еко-Сервіс" є власником очисних споруд, розташованих в Одеській області у м. Білгород-Дністровський, смт Затока, Лиманський район, вул. Вокзальна, 65; здійснює діяльність зі збирання безпечних відходів.
6. 11.07.2019 Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу видала наказ № 256 та направлення №000121 на проведення з 11.07.2019 до 24.07.2019 позапланової перевірки дотримання ТОВ "Еко-Сервіс" вимог у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
7. З 23.07.2019 до 24.07.2019 державні інспектори охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу провели захід державного нагляду (контролю).
8. За результатами такого заходу складено акт № 121/04, у якому зафіксувано наступні порушення ТОВ "Еко-Сервіс" вимог у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів:
(1) відсутність спеціального дозволу на користування надрами;
(2) не дотримання умов дозволу на спеціальне водокористування (в частині ведення первинного обліку скиду зворотних стічних вод);
(3) не дотримання вимог законодавства України щодо запобігання забрудненню водних об`єктів;
(4) експлуатація очисних споруд без наявності оцінки впливу на довкілля у відповідності до вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля";
(5) не дотримання вимог щодо запобігання забрудненню та засміченню водних об`єктів (перевищення встановлених гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у скиді);
(6) користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів;
(7) не ведення первинного поточного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються;
(8) не забезпечення професійної підготовки, підвищення кваліфікації та проведення атестації фахівців у сфері поводження з відходами, не призначення відповідальних осіб;
(9) не здійснення моніторингу місць утворення, зберігання і видалення відходів;
(10) не визначення складу і властивостей відходів, що утворюються: нафтошлам механічної очистки вод стічних;
11) відсутність ліцензії на здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами.
9. 29.07.2019 Інспекція винесла директору ТОВ "Еко-Сервіс" припис № 49 щодо усунення порушень природоохоронного законодавства, яким приписала:
(1) розробити план організаційно-технічних заходів по усуненню виявлених недоліків з вказівкою термінів виконання та відповідальних виконавців, затвердити його відповідним наказом. Копію наказу і плану заходів направити до Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського регіону, строк виконання 10 днів після отримання припису.
(2) здійснювати експлуатацію підземних ємностей із стічними водами при наявності спеціального дозволу на користування надрами; строк виконання з 29.07.2019;
(3) безумовно дотримуватися виконання умов дозволу на спеціальне водокористування в частині ведення первинного обліку скиду зворотних стічних вод; строк виконання з 29.07.2019;
(4) безумовно дотримуватися вимог законодавства України щодо запобігання забрудненню водних об`єктів, строк виконання з 29.07.2019;
(5) здійснювати експлуатацію очисних споруд тільки за наявності оцінки впливу на довкілля у відповідності до вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля"; строк виконання з 29.07.2019;
(6) дотримуватися вимог щодо запобігання забрудненню та засміченню водних об`єктів, не перевищення встановлених гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у складі; строк виконання з 29.07.2019;
(7) надати правовстановлюючі документи на користування земельною ділянкою; строк виконання до 30.08.2019;
(8) забезпечити ведення первинного поточного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються; строк виконання з 29.07.2019;
(9) забезпечити професійну підготовку, підвищення, кваліфікації та проведення атестації фахівців у сфері поводження з відходами, призначити відповідальних осіб; строк виконання з 29.07.2019;
(10) здійснювати моніторинг місць утворення, зберігання і видалення відходів; строк виконання з 29.07.2019;
(11) визначити склад і властивості відходів, що утворюються: (нафтошлам механічної очистки вод стічних); строк виконання до 30.08.2019;
(12) здійснювати оброблення нафтовміщуючих вод тільки при наявності ліцензії на здійснення операції у сфері поводження з небезпечними відходами; строк виконання з 29.07.2019.
10. Вважаючи акт та вимоги припису Екологічної інспекції протиправними, ТОВ "Еко-Сервіс" звернулося до суду з цим позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що перевірка Інспекції є протиправною, оскільки:
- під час проведення заходу нагляду (контролю) Інспекція не визначила тип перевірки (планова чи позапланова);
- в направленні на перевірку відсутні предмет та підстави для перевірки;
- зазначено період її проведення з 11.07.2019 до 24.07.2019, хоча ТОВ "Еко-Сервіс" є суб`єктом малого підприємництва;
- указаний в акті строк перевірки (23.07.-24.07.2019) не відповідає відомостям в направленні;
- під час перевірки був відсутній директор ТОВ "Еко-Сервіс" ОСОБА_1 у зв`язку з перебуванням на лікарняному з 11.07. до 25.07.2019; його підпис в акті перевірки підроблено невстановленими особами;
- копію акту не було вручено в останній день заходу (24.07.2019), направлено разом з приписом поштою 13.08.2019 та отримано 17.08.2019.
12. Що стосується припису, то позивач вважає, що підстав виконувати першу вимогу щодо розроблення плану організаційно-технічних заходів по усуненню виявлених під час перевірки недоліків немає, оскільки ТОВ "Еко-Сервіс" не вчиняло порушень, зазначених у пунктах 2-12 припису.
На території підприємства відсутні підземні ємності та інші підземні споруди. Скидання зворотних стічних вод на очисні споруди відбувається природнім шляхом дренажування через збудовані насипні дамби ставки-накопичувачів і дренажного шару полів-фільтрації, що виключає ведення первинного обліку скиду зворотних стічних вод.
Підприємству не повідомлено про обставини, на підставі яких зроблено висновок про порушення вимог законодавства щодо запобігання забрудненню водних об`єктів. Інспекція не складала актів відбору проб, не надавала їх на підпис керівнику підприємства, здійснила відбір зразків у пруді-накопичувачі стоків, де знаходяться недоочищені стоки, а не у встановлених точках відбору.
ТОВ "Еко-Сервіс" дотримується обсягу очищення стічних вод очисними спорудами підприємства, встановленими дозволом на спеціальне водокористування від 08.08.2017, акт перевірки не містить обґрунтування підстав для протилежного висновку.
Підприємство не порушує Закон України "Про відходи", має договір з підприємством про надання послуг із вивезення твердих побутових відходів; щорічно подає декларацію про відходи; проводить на початку кожного року інструктаж та атестацію співробітників; здійснює моніторинг місць збору, зберігання і видалення відходів, вживає своєчасні заходи для безпечного збору, зберіганню та запобіганню накопичених відходів, не допускає змішування відходів та вживає заходи по їх зменшенню, має укладені договори на утилізацію.
Підприємство не приймає та обробляє нафтовміщуючі води, для здійснення діяльності має в наявності дозвіл на викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Більшість зазначених у приписі порушень носять декларативний характер, в акті не вказано конкретні порушення.
13. Відповідач надав відзив, у якому просив відмовити у задоволенні позову, обґрунтовуючи це тим, що працівники Інспекції виходили на місце перевірки з 11.07. до 23.07.2019, проте на підприємстві була відсутня відповідальна особа (директор підприємства або особа, яка його заміщує). Інспекція неодноразово надсилала листи до ТОВ "Еко-Сервіс" з метою визначення та явки відповідальної особи, проте дані листи проігноровані підприємством; 13.08.2019 Інспекція направила позивачу припис, який підлягає обов`язковому виконанню.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вимоги припису щодо усунення порушень природоохоронного законодавства, які містяться у пункті 6, 11 та 12, є протиправними, оскільки Інспекція не встановила перевищення гранично допустимої концентрації забруднюючих речовин у водах Білгород-Дністровского лиману, куди ТОВ "Еко-Сервіс" здійснює скид зворотних вод; чи створення позивачем небезпечних відходів нафтошлам механічної очистки вод стічних та здійснюється оброблення нафтовміщуючих вод.
Відмовляючи у іншій частині позовних вимог, суди виходили з того, що ТОВ "Еко-Сервіс" не оскаржувало наказ відповідача про призначення позапланової перевірки, допустило інспекторів. Дії Інспекції щодо проведення позапланової перевірки ТОВ "Еко-Сервіс", за результатами яких складено акт перевірки, не підлягають визнанню протиправними, оскільки акт перевірки не є правовим актом індивідуальної дії, містить лише доказову інформацію про виявлені правопорушення, може бути наданий до суду під час вирішення спору щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на підставі такого акту.
На думку колегії суддів апеляційного суду, такі висновки узгоджуються з висновками, викладеними Великою Палатою Верховного Суду від 20.02.2018 року по справі №803/1130/17. Цей висновок Великої Палати має перевагу у застосуванні порівняно з правовим висновком судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у справі №826/17123/18 від 21.02.2020, на який послався апелянт. Адже згідно до ч. 2 ст. 37 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата є найвищим органом у структурі Верховного Суду, а відповідно до стаття 45 цього ж Закону є постійно діючим колегіальним органом Верховного Суду, до складу якого входить двадцять один суддя Верховного Суду, у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права, аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики.
Щодо припису суди дійшли висновку, що для експлуатації позивачем підземних споруд в піскових та суперпіскових ґрунтах при рівневі ґрунтових вод нижче поверхні землі на 2 метри необхідно було отримати спеціальний дозвіл на користування надрами.
Під час перевірки позивач не надав доказів належного ведення первинного обліку водовідведення, а саме, яким чином здійснювався такий облік, якими засобами вимірювався об`єм водовідведення.
Щодо вимог пункту 4 припису суди дійшли висновку, що за відібраними Інспекцією пробами води у ставку-відстійнику ТОВ "Еко-Сервіс" в смт. Затока допущено перевищення гранично допустимої концентрації забруднюючих речовин.
Під час перевірки позивач не надав документів на підтвердження права користування земельною ділянкою, на якій здійснює діяльність щодо збирання безпечних відходів, документів щодо оцінки впливу власної діяльності на довкілля, доказів ведення первинного обліку відходів; документів, підтверджуючих проведення на підприємстві підготовки та підвищення кваліфікації працівників, їх атестації у сфері поводження з відходами.
З цих мотивів суди вважали правомірними вимоги пунктів 2-5, 7-10 припису Екологічної інспекції.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. ТОВ "Еко-Сервіс" у касаційній скарзі просить направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
16. Звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції керувався висновком щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеним Верховним Судом у постанові від 20.02.2018 у справі № 803/1130/17 та не застосував правову позицію, сформульовану пізніше у постанові Верховного Суду від 21.02.2020 у справі № 826/17123/18 про те, що недопуск посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки є правом, а не обов`язком платника податків, а тому реалізація права на судовий захист своїх прав та інтересів не може перебувати у залежності від використання особою своїх прав на їх позасудовий захист.
17. Ухвала Суду про відкриття касаційного провадження направлялася за місцезнаходженням відповідача для надання відзиву. Поштове відправлення було повернуто до суду з відміткою "адресат відсутній за вказаною адресою". Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу за відкритими відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з 11.02.2020 перебуває у стані припинення. Відповідач не скористався правом надати відзив.