ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2021 року
м. Київ
справа № 826/14989/18
провадження № К/9901/13010/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Благодійного фонду Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр", народного депутата України ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство аграрної політики та продовольства України, про визнання бездіяльності протиправною, за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді колегії суддів: Кузьменка В.А., Арсірія Р.О., Огурцова О.П. від 23 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М., Кузьменка В.В. від 16 квітня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Благодійний фонд Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр", народний депутат України ОСОБА_1 звернулись до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство аграрної політики та продовольства України, про визнання бездіяльності протиправною, у якому просили:
- визнати протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, пов`язаної з відмовою усунути протиріччя та зобов`язання Кабінету Міністрів України привести у відповідність: положення пункту 5 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, у якому установлено, що "на території... пам`яток природи... забороняється проведення суцільних санітарних рубок, вирубування дуплястих, сухостійних, фаутних дерев та ліквідація захаращеності", положенням частини першої статті 28 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", у якій встановлено, що "На території пам`яток природи забороняються суцільні, поступові, лісовідновні та прохідні рубки, видалення захаращеності... та будь-яка інша діяльність, що загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного їх стану"; положення пункту 5 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, в якому встановлено, що "на території... заповідних урочищ... забороняється проведення суцільних санітарних рубок, вирубування дуплястих, сухостійних, фаутних дерев та ліквідація захаращеності" положенням частини першої статті 30 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", у якій встановлено, що: "На території заповідних урочищ забороняються всі види рубок, у тому числі санітарні, рубки формування і оздоровлення лісів, видалення захаращеності та будь-яка діяльність, що порушує природні процеси, які відбуваються у природних комплексах, включених до їх складу, відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників"; положення пункту 5 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, у якому установлено, що лише "у загальнозоологічних, ботанічних, лісових, орнітологічних та ландшафтних заказниках забороняється проведення суцільних санітарних рубок", положенням частини першої статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", у якій установлено, що "На територіях заказників забороняються суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності ...та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник";
- визнати протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, пов`язаної з відмовою усунути протиріччя та зобов`язання Кабінету Міністрів України привести у відповідність: пункт 6 Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 724, у якому установлено, що "У... пам`ятках природи забороняється проведення всіх видів поступових та суцільних рубок формування і оздоровлення лісів, вирубування дуплястих, сухостійних, фаутних дерев та ліквідація захаращеності", положенням частини першої статті 28 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", у яких установлено, що "На території пам`яток природи забороняються суцільні, поступові, лісовідновні та прохідні рубки, видалення захаращеності... та будь-яка інша діяльність, що загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного їх стану";
пункт 6 Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 724, в якому встановлено, що "У... заповідних урочищах забороняється проведення всіх видів поступових та суцільних рубок формування і оздоровлення лісів, вирубування дуплястих, сухостійних, фаутних дерев та ліквідація захаращеності", положенням частини першої статті 30 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", у яких установлено, що "На території заповідних урочищ забороняються всі види рубок, у тому числі санітарні рубки формування і оздоровлення лісів, видалення захаращеності та будь-яка діяльність, що порушує природні процеси, які відбуваються у природних комплексах, включених до їх складу, відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників";
положення Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 724, у яких взагалі не передбачено щодо заказників заборон на здійснення рубок чи інших видів діяльності, частині першій статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", у якій установлено, що: "На територіях заказників забороняються суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності ...та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року, позовні вимоги Благодійного фонду Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр", народного депутата України ОСОБА_1 було задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприведення Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, та Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 724, у відповідність із Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат" від 23 травня 2017 року № 2063-VIII.
Зобов`язано Кабінет Міністрів України привести у відповідність:
положення пункту 5 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, в якому установлено, що "на території... пам`яток природи... забороняється проведення суцільних санітарних рубок, вирубування дуплястих, сухостійних, фаутних дерев та ліквідація захаращеності", положенням частини першої статті 28 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", яка встановлює, що "На території пам`яток природи забороняються суцільні, поступові, лісовідновні та прохідні рубки, видалення захаращеності... та будь-яка інша діяльність, що загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного їх стану";
положення пункту 5 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, в якому установлено, що "на території... заповідних урочищ... забороняється проведення суцільних санітарних рубок, вирубування дуплястих, сухостійних, фаутних дерев та ліквідація захаращеності", положенням частини першої статті 30 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", якою установлено, що: "На території заповідних урочищ забороняються всі види рубок, у тому числі санітарні, рубки формування і оздоровлення лісів, видалення захаращеності та будь-яка діяльність, що порушує природні процеси, які відбуваються у природних комплексах, включених до їх складу, відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників";
положення пункту 5 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, в якому установлено, що лише "у загальнозоологічних, ботанічних, лісових, орнітологічних та ландшафтних заказниках забороняється проведення суцільних санітарних рубок", положенням частини першої статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", якою установлено, що "На територіях заказників забороняються суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності ...та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник".
Зобов`язано Кабінет Міністрів України привести у відповідність:
пункт 6 Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 724, в якому установлено, що "У... пам`ятках природи забороняється проведення всіх видів поступових та суцільних рубок формування і оздоровлення лісів, вирубування дуплястих, сухостійних, фаутних дерев та ліквідація захаращеності", положенням частини першої статті 28 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", якою встановлено, що "На території пам`яток природи забороняються суцільні, поступові, лісовідновні та прохідні рубки, видалення захаращеності... та будь-яка інша діяльність, що загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного їх стану";
пункт 6 Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 724, в якому установлено, що "У... заповідних урочищах забороняється проведення всіх видів поступових та суцільних рубок формування і оздоровлення лісів, вирубування дуплястих, сухостійних, фаутних дерев та ліквідація захаращеності", положенням частини першої статті 30 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", якою установлено, що "На території заповідних урочищ забороняються всі види рубок, у тому числі санітарні рубки формування і оздоровлення лісів, видалення захаращеності та будь-яка діяльність, що порушує природні процеси, які відбуваються у природних комплексах, включених до їх складу, відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників";
положення Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 724, в яких не передбачено щодо заказників заборон на здійснення рубок чи інших видів діяльності, частині першій статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", в якій установлено, що: "На територіях заказників забороняються суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності ...та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник".
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Кабінет Міністрів України вжив не всіх можливих та необхідних заходів (в межах його повноважень) для виконання вимог пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат" від 23 травня 2017 року, а лише видав План організації виконання Закону.
4. Судом зазначено, що позивачі звернулись до суду з метою захисту гарантованих Конституцією суспільних прав та інтересів, а тому твердження відповідача про те, що їхні права не порушені є безпідставним.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Кабінет Міністрів України звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити Благодійному фонду Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр", народному депутату України ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат" від 23 травня 2017 року № 2063-VIII внесено зміни до законодавчих актів України, у тому числі до Закону України "Про природно-заповідний фонд України":
частину першу статті 26 викладено в такій редакції:
"На територіях заказників забороняються суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності, а також полювання та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник";
статтю 28 викладено в такій редакції:
"Стаття 28. Основні вимоги щодо режиму пам`яток природи
На території пам`яток природи забороняються суцільні, поступові, лісовідновні та прохідні рубки, видалення захаращеності, полювання та будь-яка інша діяльність, що загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного їх стану.
На території пралісових пам`яток природи забороняються всі види рубок, у тому числі санітарні, рубки формування і оздоровлення лісів та видалення захаращеності (крім догляду за лінійними об`єктами та вирубування окремих дерев під час гасіння пожежі), будівництво споруд, прокладання шляхів, лінійних та інших об`єктів транспорту і зв`язку, випасання худоби, промислова заготівля недеревинних лісових продуктів, проїзд транспортних засобів (крім доріг загального користування та транспортних засобів оперативних і спеціальних служб).
Навколо пралісових пам`яток природи установлюються охоронні зони завширшки не менше подвійної висоти деревостану пралісу, в яких забороняються будь-які суцільні, у тому числі санітарні, а також поступові рубки.
Власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених пам`ятками природи, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
Визначення належності територій до пралісових пам`яток природи здійснюється за спеціальною методикою, яка розробляється і затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища";
частину першу статті 30 викладено в такій редакції:
"На території заповідних урочищ забороняються всі види рубок, у тому числі санітарні, рубки формування і оздоровлення лісів, видалення захаращеності та будь-яка діяльність, що порушує природні процеси, які відбуваються у природних комплексах, включених до їх складу, відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників".
Абзацом третім пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат" від 23 травня 2017 року № 2063-VIII доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат" від 23 травня 2017 року № 2063-VIII набрав чинності з дня, наступного за днем його опублікування, а саме 3 вересня 2017 року.
7. Після отримання офіційного тексту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат" від 23 травня 2017 року № 2063-VІІІ на засіданні Уряду 23 вересня 2017 року був схвалений План організації виконання Закону України від 23 травня 2017 року № 2063-VІІІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат", відповідно до якого було визначено зміст заходів з виконання відповідних завдань (зокрема, подання в установленому порядку Кабінету Міністрів України проектів нормативно-правових актів, передбачених цим Законом; подання в установленому порядку відповідно до компетенції Кабінетові Міністрів узгоджених пропозицій щодо приведення актів Уряду у відповідність із цим Законом; приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно- правових актів у відповідність з цим Законом; розроблення і затвердження в установленому порядку проекту нормативно-правового акту (методики) щодо визначення належності лісових територій до пралісів, квазіпралісів, природних лісів), визначені органи, відповідальні за виконання відповідних завдань (зокрема, Мінприроди, Мінагрополітики, Мінінфраструктури, Мінрегіон, МВС, Держлісагентство, Мінекономрозвитку, Мінфін, Мінюст), визначено термін виконання - до 3 грудня 2017 року.
8. У зв`язку із тим, що Кабінет Міністрів України не привів у відповідність із Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони пралісів згідно з Рамковою конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат" від 23 травня 2017 року № 2063-VIII Санітарні правила в лісах України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, та Правила поліпшення якісного складу лісів, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 724, в контексті внесених змін до Закону України "Про природно-заповідний фонд України", Благодійний фонд Дніпровського району м. Києва "Київський еколого-культурний центр", народний депутат України ОСОБА_1 звернулись до суду з позовом.