ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2021 року
м. Київ
справа № 826/7587/16
адміністративне провадження № К/9901/45803/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ЕКО ХХІ Століття" на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.02.2017 (головуючий суддя: Аблов Є.В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2017 (головуючий суддя: Аліменко В.О., судді: Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі №826/7587/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЕКО ХХІ Століття" до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ЕКО ХХІ Століття" (далі - ТОВ "ЕКО ХХІ Століття" або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач-1), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач-2), в якому просило:
визнати протиправною бездіяльність відповідача-1 стосовно нерозгляду заяв позивача про продовження строку дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№21184-08, 21099-08, 21208-08, 20989-08, 21231-08;
визнати протиправними дії відповідача-2 щодо відмови у продовженні позивачу строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№21184-08, 21099-08, 21208-08, 20989-08, 21231-08;
зобов`язати відповідачів продовжити позивачу строк дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№21184-08, 21099-08, 21208-08, 20989-08, 21231-08 на п`ять років.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.02.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2017, позов задоволено частково: визнано протиправними дії Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо відмови ТОВ "ЕКО ХХІ Століття" у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№ 21184-08, 21099-08, 21208-08 і 20989-08.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19.06.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 24.03.2021 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Головним управлінням з питань реклами м. Києва КМДА видані позивачу наступні дозволи на розміщення об`єкта зовнішньої реклами (ОЗР):
№21184-08 на розміщення ОЗР - щита, що стоїть окремо (скролінг), розміри 3.900х1.900 заг.пл. 7.4100 кв.м., кількість площин 1 за адресою розташування: Голосіївський район, вул. Саксаганського/Тарасівка, терміном дії з 25.01.2010 по 01.02.2015;
№21099-08 на розміщення ОЗР - щита, що стоїть окремо, розміри 3.000х6.900 заг.пл. 18.000 кв.м., кількість площин 1 за адресою розташування: Дніпровський район, просп. генерала Ватутіна, 130 м до зупинки парк Дружби народів у напрямку Троєщини, терміном дії з 25.01.2010 по 01.02.2015;
№21208-08 на розміщення ОЗР - щита, що стоїть окремо, розміри 6.000х3.000 заг.пл. 36.000 кв.м., кількість площин 2 за адресою розташування: Шевченківський район, вул. Михайлівська, 1 - 3, терміном дії з 25.01.2010 по 01.02.2015;
№20989-08 на розміщення ОЗР - щита, що стоїть окремо, розміри 6.000х3.000 заг.пл. 18.000 кв.м., кількість площин 1 за адресою розташування: Печерський район, бульв. Дружби народів, 36/1 біля мосту між ел. оп. №162 та 160, терміном дії з 25.01.2010 по 01.02.2015;
№21231-08 на розміщення ОЗР - щита, що стоїть окремо, розміри 4.000х8.000 заг.пл. 32.000 кв.м., кількість площин 1 за адресою розташування: Шевченківський район, просп. Перемоги, 34 навпроти входу до Медичної академії, терміном дії з 25.01.2010 по 01.02.2015.
02.12.2014 ТОВ "ЕКО ХХІ Століття" подано через державного адміністратора міського дозвільного центру до робочого органу - Управління з питань реклами Департаменту суспільних комунікацій КМДА заяви на продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№21184-08, 21099-08, 21208-08 і 20989-08, а 30.12.2014 - заяву на продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №21231-08, що підтверджується інформацією, зазначеною описах документів, які зберігаються у справі після отримання документа дозвільного характеру суб`єктом господарювання, від 02.12.2014 і 30.12.2014.
За даними цих описів позивачем для продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами у кожному випадку були подані наступні документи: заява; оригінал відповідного зареєстрованого дозволу; висновок (виданий організацією, яка має відповідну ліцензію) щодо відповідності встановленого рекламного засобу вимогам безпеки його розміщення та використання протягом строку, на який продовжується дозвіл, а також копію ліцензії розробника даного висновку; лист-погодження від власника (балансоутримувача) місця розташування рекламного засобу або уповноваженої ним особи щодо відсутності заперечень на розміщення рекламного засобу на строк продовження дії дозволу; документ (акт звірки взаєморозрахунків), який підтверджує відсутність заборгованості у розповсюджувача зовнішньої реклами, на розміщення рекламного засобу якого раніше було надано дозвіл за договором на право тимчасового користування місцем.
За результатами розгляду поданих позивачем документів для продовження строку дії дозволів №№21184-08, 21099-08, 21208-08 і 20989-08 Департаментом містобудування та архітектури КМДА були надані листи-відповіді, датовані липнем 2015 року, про неможливість продовження строку дії вказаних дозволів з наступних причин:
щодо дозволу №21184-08: у зв`язку з порушенням вимог пункту 9.1 Порядку розміщення реклами у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 №37/6253 (далі - Порядок №37/6253), а саме - відсутній висновок, який відповідає виданій дозвільній документації;
щодо дозволів №№21099-08, 21208-08 і 20989-08: у зв`язку з порушенням пунктів 4, 5 Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві. Разом з цими листами-відповідями позивачу була повернута документація по продовженню дозволів №№21184-08, 21099-08, 21208-08 і 20989-08.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що ним вчинені всі необхідні та передбачені законодавством дії для отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами в частині строків звернення та надання повних переліків необхідних документів, проте належним у розумінні чинного законодавства органом, яким є виконавчий комітет Київської міської ради, а не Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, рішення з порушеного питання внаслідок протиправних дій з боку робочого органу у встановлений законом строк не прийнято. Таким чином, на переконання позивача, прийняття рішення про відмову у видачі дозволу робочим органом замість дозвільного органу не тягне за собою жодних правових наслідків.
Відповідач-1 проти позову заперечує та наголошує на тому, що пропозиції та проект відповідного розпорядження подається Департаментом до КМДА, за умови відповідності поданих заявником документів вимогам законодавства та відсутності рішень про відмову у встановленні пріоритету місця розташування та наданні дозволу на розміщення реклами. Відповідно, з огляду на те, що подані на продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами документи не відповідали вимогам законодавства, у КМДА не виникло обов`язку прийняти позитивне рішення щодо порушеного позивачем питання. Також відповідач-1 наголосив на тому, що документи були повернуті позивачу у повному обсязі, що унеможливлює вирішення цього питання.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті в частині позовних вимог у задоволенні яких відмовлено. Скаржник наполягає на тому, що ним було подано повний комплект документів для позитивного вирішення питання, однак уповноважений орган у строки встановлені чинним законодавством України рішення з порушеного питання не прийняв, а тому за принципом мовчазної згоди, який прямо закріплений у статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 №2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №2806-IV), суб`єкт господарювання має право проводити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. При цьому днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.
VІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення (розпорядження) про продовження строку дії дозволу або про відмову у його продовженні за результатом розгляду документів розповсюджувачів реклами на продовження строку дії дозволу приймається виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) на підставі пропозицій, отриманих від дозвільного органу. Натомість рішення про відмову у продовженні строку дії дозволів №№21184-08, 21099-08, 21208-08 і 20989-08, за заявами поданими ТОВ "ЕКО ХХІ Століття", були прийняті Департаментом містобудування та архітектури КМДА, що висновками судів попередніх інстанцій, свідчить про недотримання встановленої законодавством процедури розгляду заяв розповсюджувача реклами (позивача) про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що пакет документів, поданих на розгляд питання про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, був повернутий позивачу і такий до суду суб`єктом господарювання не надавався у зв`язку з чим у суду відсутня можливість встановити відповідність поданих ТОВ "ЕКО ХХІ Століття" документів вимогам законодавства.
Вирішуючи питання щодо обґрунтованості позовних вимог про зобов`язання відповідачів продовжити строк дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№21184-08, 21099-08, 21208-08, 20989-08, 21231-08, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вирішення цього питання є дискреційними повноваженнями цих органів влади.
Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльність КМДА, що виразилася у нерозгляді по суті заяв ТОВ "ЕКО ХХІ Століття" про продовження строку дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№21184-08, 21099-08, 21208-08, 20989-08 і 21231-08, то суди виходи з того, що у ході судового розгляду не підтвердився факт направлення робочим органом на адресу КМДА пропозиції з проектами розпоряджень по таких заявах, відповідно у відповідача-1 не було підстав для прийняття рішень за результатами розгляду цього питання.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону України від 03.07.1996 №270/96-ВР "Про рекламу" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон №270/96-ВР) розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Згідно із підпунктом "а" пункту 13 частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" надання дозволу на розміщення реклами належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад як повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку.
Відповідно до частини першої статті 10-1 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15.01.1999 №401-XIV виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка одночасно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.
Згідно частини першої статті 4 Закону №2806-IV виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, установлюються, зокрема, дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 4-1 Закону №2806-IV порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, установлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами (надалі - Типові правила).
Згідно із пунктами 5, 6 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).
На підставі Типових правил рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 №37/6253 затверджено Порядок розміщення реклами в м. Києві та врегульовано процедуру видання дозволів (далі - Порядок).
Судами попередніх інстанцій встановлено що відповідно до цього Порядку дозвільним органом є Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який уповноважено виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) виконувати покладені на нього функції (у сфері розміщення зовнішньої реклами та реклами на транспорті, у ліфтах комунальної власності територіальної громади міста Києва), передбачені цим Порядком та Положенням про Департамент містобудування та архітектури.
Департамент архітектури та містобудування є структурним підрозділом КМДА.
Функції Департаменту, визначені у підпунктах 2.1.4 - 2.1.6 пункту 2.1 Розділу ІІ Порядку, співпадають з функціями, які за Типовими правилами (пункту 6) належать до функцій робочого органу, який, зокрема:
- реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів реклами щодо надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу, скасування та продовження строку його дії;
- ухвалює рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування РЗ, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету;
- здійснює підготовку та подає в установленому порядку проекти розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про надання дозволу, відмову у його наданні, продовження строку дії дозволу, відмову у його продовженні або скасування дозволу.
Отже, термінологія Порядку відрізняється від термінології Типових правил. Департамент, хоч його у Порядку і названо "дозвільним органом", за своїми функціями є "робочим органом", про який йдеться у пункті 5 Типових правил.
Створення такого "робочого органу" та покладення на нього відповідних функції узгоджується із пунктами 5- 6 Типових правил. При цьому ухвалення рішення про надання дозволу чи відмову у цьому залишається компетенцією КМДА.
Отже, дозволи на розміщення зовнішньої реклами у місті Києві надає КМДА і саме вона є належним дозвільним органом у розумінні статті 4 Закону №2806-IV.
Зважаючи на вищенаведене КМДА не має права делегувати свої повноваження, визначені законом, іншим органам. Відповідно, рішення про надання дозволу або відмову у його наданні зобов`язана ухвалювати саме КМДА.
Відповідно суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованих висновків, що листи-відповіді Департаменту містобудування та архітектури КМДА, датовані липнем 2015 року, про неможливість продовження строку дії вказаних дозволів, не можуть вважатися рішеннями про надання чи відмову в наданні дозволу на розміщення реклами.
Натомість, не знайшло свого підтвердження обставинами справи те, що до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від робочого органу надходили будь-які пропозиції та проекти розпоряджень з приводу порушеного позивачем у заявах питання. Відповідно спірними правовідносинами не доведено з боку відповідача-1 факту протиправної бездіяльності по нерозгляду заяв ТОВ "ЕКО ХХІ Століття".
Щодо можливості застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 1 Закону №2806-IV принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
Відповідно до частини шостої статті 4-1 цього Закону у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.
Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.
Позивач звертає увагу, що КМДА не ухвалювала рішення про відмову у видачі дозволу.
Із цих підстав позивач вважає, що набув право на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів і суди попередніх інстанцій помилково не застосували цього принципу до спірних правовідносин. Це порушення є суттєвим доводом касаційної скарги.
Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:
- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;
- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;
- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.
Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди.
Так, у постанові від 26.06.2018 у справі №826/2810/17 Верховний Суд зробив правовий висновок про те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
Принцип мовчазної згоди може бути застосовано за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.
Натомість у справі, що розглядається, позивачеві було відмовлено у продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, з підстав невідповідності поданих суб`єктом господарювання документів вимогам законодавства, зокрема: Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 26.01.2012 №20/7357, та Порядку № 37/6253.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу було повернуто пакет документів поданих для продовження дії дозволів на розміщення об`єктів зовнішньої реклами №№ 21184-08, 21099-08, 21208-08 і 20989-08. Цих документів у ході судового розгляду позивачем до суду надано не було.
Отже, зважаючи на те, що підстави відмови у продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами залишилися не спростованими, суди першої та апеляційної інстанцій мали підстави вважати, що подані документи не відповідали вимогам законодавства.
Відповідно у позивача не виникло право на здійснення господарської діяльності із розміщення зовнішньої реклами внаслідок застосування принципу мовчазної згоди, а отже й не було підстав для задоволення позову в цій частині.
Верховний Суд зазначає, що сама лише бездіяльність належного дозвільного органу (не прийняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди.
Правова позиція щодо застосування норм права у схожих правовідносинах відповідає висновку Верховного Суду, наведеному у постанові від 17.03.2021 у справі №826/9746/17.
Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій.