П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/58/20
Провадження № 11-271заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині, яка стосується його,
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 серпня 2020 року (судді Рибачук А. І., Берназюк Я. О., Бучик А. І., Мороз Л. Л., Стрелець Т. Г.),
УСТАНОВИЛА:
У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив: визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 "Про скасування деяких указів Президента України" в частині, яка стосується ОСОБА_1 .
На обґрунтування позову ОСОБА_1 послався на протиправність оспорюваного ним Указу Президента України з огляду на те, що відповідно до положень частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 7 червня 2018 року № 2449-VIII "Про дипломатичну службу" (далі - Закон № 2449-VІІІ) він міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду. Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1 послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), що в силу положень частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ надавало можливість присвоєння Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 серпня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), мотивувавши своє рішення тим, що позивач подав позов із пропуском строку звернення до суду.
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив із того, що позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла як особі, яка, будучи Головою Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, обиралась віце-президентом ПАРЄ та Головою Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суд дійшов висновку, що народний депутат України є особливим суб`єктом публічної служби, який здійснює формування та забезпечення проведення державної політики у всіх сферах суспільного життя через, зокрема, право законодавчої ініціативи, контрольні функції відповідно до Конституції України, участь у роботі ПАРЄ. Тому до спорів щодо проходження народним депутатом України публічної служби, що включає в себе також відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов, застосовуються положення частини п`ятої статті 122 КАС, якою встановлено місячний строк для звернення до суду з таким позовом.
Суд першої інстанції врахував, що ОСОБА_1 звернувся із цим позовом 3 березня2020 року, а оспорюваний Указ було офіційно оприлюднено шляхом опублікування в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник Президента України" 19 вересня 2019 року (2019 рік, № 20, стор. 41, стаття 831). Тобто позивачем пропущено місячний строк звернення до суду.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі представник позивача ОСОБА_1 - адвокат Дацьків А. І., посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції положень норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 серпня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
На обґрунтування скарги представник позивача ОСОБА_1 - адвокат Дацьків А. І. зазначив, що суд першої інстанції, неправильно застосувавши до спірних правовідносин норми пункту 17 частини першої статті 4, пункту 2 частини першої статті 19, частини п`ятої статті 122 КАС замість частини другої статті 122, пункту 1 частини першої статті 19 КАС, безпідставно повернув позовну заяву.
Так, на думку представника позивача, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку з приводу того, що оспорювання у справі Указу Президента України, який стосується по суті скасування дипломатичного рангу, отриманого позивачем у винятковому випадку згідно із частиною шостою статті 22 Закону № 2449-VIII, належить до спорів, пов`язаних із проходженням публічної служби у розумінні пункту 2 частини першої статті 19 КАС.
В апеляційній скарзі наголошується на тому, що позивач у статусі народного депутата, займаючи керівні посади в ПАРЄ, не виконував функції дипломатичної служби, оскільки така діяльність не відноситься до дипломатичної служби як служби посадових осіб дипломатичної служби, а також посадових осіб, які прирівняні до дипломатичної служби відповідно до закону.
На переконання представника позивача, суд першої інстанції належним чином не обґрунтовує належність народних депутатів до категорії публічних службовців, які провадять діяльність в колегіальному органі згідно з пунктом 17 частини першої статті 4 КАС .
В апеляційній скарзі наголошено на тому, що отримання позивачем дипломатичного рангу апріорі не може кваліфікуватись як проходження публічної служби в розумінні пункту 2 частини першої статті 19 КАС. Такий ранг отриманий позивачем не як дипломатичним службовцем та не як народним депутатом. Згідно із частиною шостою статті 22 Закону № 2449-VIII, яку, на переконання представника позивача, помилково не застосував суд першої інстанції, дипломатичний ранг позивач міг отримати у винятковому випадку саме як громадянин України.
На думку представника позивача, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку з приводу того, що оспорювання у справі Указу Президента України, який стосується по суті скасування дипломатичного рангу, отриманого позивачем у винятковому випадку згідно із частиною шостою статті 22 Закону № 2449-VIII, належить до спорів, пов`язаних із проходженням публічної служби у розумінні пункту 2 частини першої статті 19 КАС.
Представник позивача вважає, що у цьому випадку діє загальний строк позовної давності тривалістю у 6 місяців відповідно до частини другої статті 122 КАС, а спір стосується оскарження рішення органу державної влади (тобто це загальна категорія спорів, визначених пунктом 1 частини першої статті 19 цього Кодексу), а саме: Указу Президента України про скасування іншого Указу Президента України про присвоєння дипломатичного рангу позивачеві з підстав відсутності на це повноважень, передбачених статтею 106 Конституції України. Унаслідок цього і позов подано не народним депутатом України (з відповідним спеціальним правовим статусом), а громадянином України.
Від представника Президента України надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, він просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.
На переконання відповідача, ОСОБА_1, будучи Головою Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, народним депутатом України та маючи дипломатичний ранг, виконував функції, притаманні для дипломатичної служби. За таких обставин той факт, що він не був дипломатичним службовцем, не впливає на висновки, що позивач виконував функції дипломатичної служби відповідно до вимог Закону № 2449-VIII.
Відповідач зауважує, що дипломатичний ранг, який був присвоєний ОСОБА_1, надає певні пільги, передбачені Законом № 2449-VIII. Водночас, крім прав та привілеїв, які надає дипломатичний ранг, позивач має нести і відповідні обов`язки та обмеження, одним з яких є спеціальний строк на оскарження рішення, яким такого рангу позбавляють.
На переконання відповідача, ОСОБА_1 подав позов із пропуском строку звернення до суду, жодних непереборних обставин та об`єктивних перешкод для подання позову в установлений строк не існувало.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 - народний депутат України VII, VIII та IX скликань.
Як народний депутат України VIII скликання ОСОБА_1 у 2015 році був обраний Головою Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ, віце-президентом ПАРЄ. Був членом фракції Європейської народної партії в ПАРЄ.
25 січня 2016 року був обраний Головою Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа на два роки.
У січні 2018 Голову Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, народного депутата України ОСОБА_1 було обрано віце-президентом ПАРЄ на один рік.
Міністр закордонних справ України поданням від 26 квітня 2019 року
№ 201/11-910/5-1583 вніс Президенту України пропозицію про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема, ОСОБА_1 - віце-президенту ПАРЄ, Голові Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа.
Указом Президента України Порошенка П. О. від 18 травня 2019 року
№ 275 відповідно до статті 25 Закону № 2449-VIII присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема, ОСОБА_1 - Голові Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ.
Президент України Зеленський В. О. Указом від 11 вересня 2019 року № 680/2019 "Про скасування деяких указів Президента України" скасував як такий, що видано безпідставно, Указ Президента України від 18 травня 2019 року № 275 у частині, яка, зокрема, стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_1 .
Не погоджуючись із Указом Президента України Зеленського В. О. від 11 вересня 2019 року № 680/2019 про скасування іншого Указу Президента України, яким позивачу було присвоєно дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
Тобто спірні правовідносини виникли через скасування Указу Президента України, яким позивачу було присвоєно дипломатичний ранг, а не через присвоєння такого рангу.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частиною першою статті 5 КАС визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Пунктом 17 частини першої статті 4 КАС встановлено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що спірні правовідносини пов`язані із проходженням народним депутатом України публічної служби, що включає також відносини щодо надання чи позбавлення дипломатичного рангу за певних умов. Однак Велика Палата Верховного Суду не може погодитися із цими висновками з огляду на таке.
Сторонами не заперечується, що позивач є народним депутатом України VII, VIII та IX скликань.
Статус, права та обов`язки (повноваження) народного депутата України встановлені Конституцією України, законами України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII "Про статус народного депутата України" (далі - Закон № 2790-XII), від 17 листопада 2011 року № 4061-VI "Про вибори народних депутатів України", Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI.
Однак жоден із цих нормативно-правових актів не включає до процесу перебування на посаді народного депутата України етапу/процедури присвоєння дипломатичних рангів.
Присвоєння дипломатичного рангу народному депутату України, як і будь-якому іншому громадянину, регулюється виключно Законом № 2449-VIII.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону № 2449-VIII дипломатичний службовець - громадянин України, який займає дипломатичну посаду в органі дипломатичної служби, одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановл