ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 березня 2021 року
м. Київ
справа № 522/5362/17
провадження № К/9901/10247/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи - ОСОБА_2 , управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Приватне підприємство «Південна Пальміра», про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Приморського районного суду м. Одеси у складі судді Шанцевої О.П. від 21 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковлєва О.В., Градовського Ю.М., Крусяна А.В. від 06 березня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Одеської міської ради, треті особи - ОСОБА_2 , управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Приватне підприємство «Південна Пальміра», про визнання протиправним та скасування рішення, у якому просила:
- визнання протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ «Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 21 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Одеською міською радою проведені громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території у межах вулиць Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі.
4. На момент ухвалення міською радою оскаржуваного рішення у вересні 2016 року про затвердження спірного детального плану території, вказана містобудівна документація не підлягала стратегічній екологічній оцінці, а тому не було порушень вимог законодавства, пов`язаних із непроведенням стратегічної екологічної оцінки щодо спірного детального плану території.
5. Судом установлено, що спірний детальний план території, затверджений рішенням Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ, відповідає генеральному плану м. Одеси, оскільки з викопіювання з генерального плану м. Одеси убачається, що вказаною містобудівною документацією передбачено створення магістралі районного значення регульованого руху за спірною адресою, що спростовує доводи позивача щодо того, що спірний детальний план території суперечить генеральному плану м. Одеси у цій частині.
6. Крім того, рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VII затверджено план зонування території (зонінг) м. Одеси. Зі схеми зонування Суворовського адміністративного району вбачається, що планом зонування території м. Одеси передбачено створення магістралі районного значення регульованого руху за спірною адресою. Передбачене детальним планом території створення магістралі не суперечить визначеному у чинному генеральному плані м. Одеси використанню територій, а є уточненням його положень, що відповідає вимогам статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
7. Зважаючи на вищенаведене, суд дійшов висновку, що рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ «Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі» прийнято із дотриманням вимог законодавства щодо розроблення та затвердження такого виду містобудівної документації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами попередніх інстанцій установлено, що 21 вересня 2016 року Одеською міською радою ухвалено рішення № 1095-VIІ «Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі».
10. Уважаючи, що рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ «Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі» прийнято з порушенням встановленої процедури, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що під час ухвалення оскаржуваного детального плану території, відповідач допустив порушення норм законодавства про участь громадськості у процесі ухвалення рішень - неналежним чином поінформував громадськість про проведення громадських слухань. Відповідач не виконав свій обов`язок щодо оприлюднення інформації у повідомленні про громадські слухання по проєкту оскаржуваного детального плану, чим порушив право позивачки на участь у процесі ухвалення рішень.
12. Скаржниця зазначає, що оскаржуваний детальний план не відповідає згаданим нормам ДБН. Порушення цих норм прямо впливатиме на рівень забруднення атмосферного повітря та на порушення екологічних прав жителів мікрорайону.
Суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили ці обставини справи, а також не застосували норми ДБН, які забороняють розміщення дороги впритул до будинків.
13. Також скаржниця посилається на те, що твердження судів попередніх інстанцій про те, що детальний план території відповідає генеральному плану м. Одеси є хибним та не відповідає дійсності. Зокрема, детальний план передбачає розміщення дороги там, де на сьогодні, згідно з генеральним планом є житлова зона та розміщені будинки і прибудинкова територія. У такому разі детальний план не може відповідати генеральному.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Статтею 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
15. Відповідно до статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
16. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
17. Аналіз положень статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дає можливість стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це зокрема сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту.
18. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
19. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їхнє коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
20. Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.
21. Отже, оскаржене рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ «Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі» є нормативно-правовим актом.
22. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій було врегульовано статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
23. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (у чинній редакції) визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
24. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
25. Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
26. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
27. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають звор