ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 березня 2021 року
м. Київ
справа № 826/13912/18
адміністративне провадження № К/9901/28750/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/13912/18
за позовом Приватного акціонерного товариства «Київський склотарний завод» та Приватного акціонерного товариства «Домобудівний комбінат № 4»
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.05.2019 (головуючий суддя Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 (колегія у складі: головуючого судді Чаку Є.В., суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І..), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Приватне акціонерне товариство «Київський склотарний завод» (далі по тексту - позивач 1, ПАТ «Київський склотарний завод») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі по тексту - відповідач), в якому просило суд визнати протиправними та скасувати:
- припис від 02.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3, виданий Приватному акціонерному товариству «Київський склотарний завод», про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- припис від 02.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3, виданий Приватному акціонерному товариству «Київський склотарний завод», про зупинення підготовчих та будівельних робіт;
- постанову №134/18/10/26-16/1608/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3.
2. Приватне акціонерне товариство «Домобудівний комбінат № 4» (далі по тексту - позивач 2, ПАТ «Домобудівний комбінат № 4») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі по тексту - відповідач), в якому просило суд визнати протиправними та скасувати:
- припис від 02.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3, виданий Приватному акціонерному товариству «Домобудівний комбінат № 4», про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- припис від 02.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3, виданий Приватному акціонерному товариству «Домобудівний комбінат № 4», про зупинення підготовчих та будівельних робіт;
- постанову № 135/18/10/26-16/1608/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3.
3. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що оскаржувані приписи та постанова, винесені посадовою особою відповідача незаконно та повинні бути скасовані, оскільки акт перевірки, на підставі якого прийнято спірні рішення, складений без фактичного проведення перевірки через недопущення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3 до проведення такої перевірки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.11.2018 справи №826/13912/18 та № 826/13914/18 вирішено об`єднати в одне провадження та присвоїти об`єднаним справам загальний № 826/13912/18.
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис від 02.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3, виданий Приватному акціонерному товариству «Київський склотарний завод», про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Визнано протиправним та скасовано припис від 02.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3, виданий Приватному акціонерному товариству «Київський склотарний завод», про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Визнано протиправною та скасовано постанову №134/18/10/26-16/1608/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3.
Визнано протиправним та скасовано припис від 02.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3, виданий Приватному акціонерному товариству «Домобудівний комбінат № 4», про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Визнано протиправним та скасовано припис від 02.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3, виданий Приватному акціонерному товариству «Домобудівний комбінат № 4», про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Визнано протиправною та скасовано постанову №135/18/10/26-16/1608/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.08.2018 головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3.
6. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що акт перевірки повинен складатися лише за наслідками проведення такої перевірки суб`єкта містобудування. В подальшому за умови виявлення порушень можуть виноситися приписи та постанови. Дії посадової особи відповідача щодо складання акта перевірки, яка фактично не проводилася, встановлення в такому акті порушень законодавства є незаконними та, як наслідок, винесені на підставі такого акта рішення: приписи про усунення порушення законодавства у сфері містобудування, про зупинення будівельних робіт та постанови про накладення штрафу на підставі абз. 3 п. 3 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про правопорушення у сфері містобудівної діяльності» є протиправними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У жовтні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що перевірка об`єкта будівництва була проведена на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений законом. Складені відповідачем за результатами перевірки документи відповідають формам, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 № 240.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 18.10.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.10.2019, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т.О., судді Стрелець Т.Г., Рибачук А.І.
11. Ухвалою Верховного Суду від 24.10.2019 вказану касаційну скаргу залишено без руху та надано строк для усунення недоліків 10 днів з моменту вручення даної ухвали шляхом надання документу про сплату судового збору.
12. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки.
13. Ухвалою Верховного Суду від 11.11.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Київський склотарний завод» та Приватного акціонерного товариства «Домобудівний комбінат № 4» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування рішень.
14. Ухвалою Верховного Суду від 23.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 24.03.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанції, 09.08.2018 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3 було складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
16. У вказаному акті встановлено, що перший заступник директора апарату управління ПрАТ «Київський склотарний завод» ОСОБА_5 не допустив посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт «Будівництво багатофункціонального житлового кварталу І по пров. Балтійському, 23 у Оболонському районі м. Києва» для проведення позапланової перевірки, чим порушив положення п. 1 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553.
17. На підставі зазначеного акта головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3 09.07.2018 було винесено припис про усунення порушення вимог у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил щодо ПрАТ «Київський склотарний завод», в якому вимагалося допустити посадових осіб Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві на вищезазначений об`єкт будівництва для проведення позапланової перевірки 20.07.2018 о 11:00 год.
18. Крім цього, постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.07.2018 № 115/18/10/26-10/1907/02/2 визнано Приватне акціонерне товариство «Київський склотарний завод» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 55 230,00 грн.
19. Штраф було сплачено підприємством у добровільному порядку.
20. У подальшому 20.07.2018 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3 на підставі листа-звернення Громадської організації «Народне правосуддя» від 12.06.2018 № 180612-02 з метою перевірки виконання припису від 09.07.2018, наказу Департаменту про проведення позапланової перевірки від 19.07.2018 № 236, направлення для проведення позапланового заходу від 20.07.2018 було здійснено вихід за адресою об`єкта: «Будівництво багатофункціонального житлового кварталу І по пров. Балтійському, 23 у Оболонському районі м. Києва» для проведення позапланової перевірки.
21. Проте, посадову особу відповідача до проведення перевірки допущено не було, що підтверджується наступним.
22. Згідно листа ПАТ «Київський склотарний завод» від 14.08.2018 № 01-218 у відповідь на адвокатський запит (а.с. 53, том 1) зазначено про те, що інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3 охороною не було допущено 20.07.2018 до проведення перевірки, зокрема, доступ до будівельного майданчика (на територію Товариства) він не отримав (весь час вказана особа знаходилась біля прохідної Товариства за адресою: м. Київ, пров. Балтійський, 23, на територію Товариства не заходила). Такі дії охорони були викликані тим, що директор Товариства в цей час за вказаною адресою не перебувала, а перевірка мала проводитися лише в її присутності.
23. Аналогічні відомості зазначено і в листі-відповіді на адвокатський запит ОСОБА_2 від 15.08.2018 (а.с. 64, том 2).
24. Зазначені обставини підтверджуються також і листом Оболонського управління ГУ НП у м. Києві від 29.08.2018 № 236 аз/125/51/-2018 (а.с. 79, том 1), в якому зазначено про те, що 20.07.2018 о 12:23 год. нарядом патрульної поліції «Рубін 511» було здійснено виїзд за адресою: м. Київ, пров. Балтійський, 23 за повідомленням інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю ДАБІ ОСОБА_3 щодо недопущення на перевірку. По приїзду наряду поліції встановлено, що на місці перебував вказаний вище інспектор, якого працівники охорони ПАТ «Київський склотарний завод» не допустили з перевіркою на територію заводу. Працівниками поліції ОСОБА_3 було роз`яснено його права і обов`язки. За результатами проведеної перевірки ознак кримінального правопорушення встановлено не було.
25. Відсутні відомості про проведення позапланового заходу і в журналах реєстрації перевірок, що ведуться позивачами (а.с. 56-58, том 1; а.с. 66-67, том 2).
26. Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3 було складено акт за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт (а.с. 21-36, том 1).
27. У вказаному акті перевірки зазначено про те, що було перевірено дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: «Будівництво багатофункціонального житлового кварталу І по пров. Балтійському, 23 у Оболонському районі м. Києва», замовником якого є ПрАТ «Київський склотарний завод», підрядником - ПрАТ «Домобудівельний комбінат №4».
28. В акті вказано про те, що у проведенні позапланового заходу приймали участь уповноважені особи Товариства: юрисконсульт ПрАТ «Домобудівельний комбінат №4» ОСОБА_2 та начальник служби охорони ПрАТ «Київський склотарний завод» ОСОБА_4.
29. Проте, у листі ПрАТ «Київський склотарний завод» від 14.08.2018 за № 01-218 у відповідь на адвокатський запит (а.с. 53, том 1) та листі ОСОБА_2 від 15.08.2018 (а.с. 64, том 2) вказано, що ОСОБА_4 не є працівником Товариства, а юрисконсульт ОСОБА_2 не уповноважений представляти інтереси ні замовника будівництва, ні підрядника.
30. В акті перевірки встановлено, що на об`єкті на замовлення ПрАТ «Київський склотарний завод» на земельній ділянці за адресою: м. Київ, пров. Балтійський, 23 підрядною організацією ПрАТ «Домобудівний комбінат № 4» самочинно виконуються будівельні роботи із будівництва багатофункціонального житлового кварталу І по пров. Балтійському, 23 у Оболонському районі м. Києва без документів, що дають право на виконання будівельних робіт, а саме: виконуються будівельно-монтажні роботи із будівництва багатоповерхових житлових будинків на рівні 7-11 поверху, що є порушенням ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
31. 23.07.2018 відповідачем було направлено на адресу ПАТ «Київський склотарний завод» лист, що був отриманий Товариством 25.07.2018, в якому повідомлялося про проведення позапланової перевірки та необхідність з`явитися до приміщення Департаменту та надати документи згідно з переліком.
32. На підставі акта перевірки, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3 02.08.2018 складено по два приписи щодо замовника та підрядника будівництва:
- про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким з метою усунення виявлених порушень заявлена вимога усунути допущені порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності на вищезазначеному об`єкті будівництва у термін до 03.10.2018;
- про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким з метою усунення виявлених порушень заявлена вимога з 02.08.2018 зупинити виконання будівельних робіт на зазначеному об`єкті будівництва до усунення допущених порушень.
33. Крім цього, посадовою особою відповідача було складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ПрАТ «Київський склотарний завод» та ПрАТ «Домобудівний комбінат № 4» від 02.08.2018, в яких встановлено, що на об`єкті на замовлення ПрАТ «Київський склотарний завод» на земельній ділянці за адресою: м. Київ, пров. Балтійський, 23 самочинно виконуються будівельні роботи із будівництва багатофункціонального житлового кварталу І по пров. Балтійському, 23 у Оболонському районі м. Києва без документів, що дають право на виконання будівельних робіт, а саме: виконуються будівельно-монтажні роботи із будівництва багатоповерхових житлових будинків на рівні 7-11 поверху, що є порушенням ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідальність за що передбачена абз. 3 п. 3 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
34. 02.08.2018 відповідачем на адресу позивачів було направлено листи, в яких повідомлялося про необхідність ознайомлення з матеріалами перевірки та їх підписання та повідомлено про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 16.08.2018.
35. У відповідь листом від 16.08.2018 позивачем 1 було повідомлено контролюючий орган про те, що посадову особу Департаменту не було допущено до перевірки, внаслідок чого провадження у справі про порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності ПрАТ «Київський склотарний завод» просило закрити.
36. На підставі вищезазначених акта та протоколу головним державним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві ОСОБА_3 16.08.2018 було винесено постанову №134/18/10/26-16/1608/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ПрАТ «Київський склотарний завод» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого 3 п. 3 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 1 656 900 грн.
37. Аналогічну постанову від 16.08.2018 за № 135/18/10/26-16/1608/02/2 було прийнято і щодо ПрАТ «Домобудівний комбінат № 4».
38. Документи та рішення за наслідками перевірки були надіслані на адресу ПрАТ «Київський склотарний завод» та ПрАТ «Домобудівний комбінат № 4» поштовим відправленням.
39. Вважаючи приписи та постанови незаконними, позивачі звернулися до суду з позовами про їх скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
40. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
41. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи