ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2021 року
м. Київ
справа № 560/3763/20
адміністративне провадження № К/9901/2421/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 560/3763/20
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту економічного розвитку, курортів і туризму Хмельницької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Хмельницька обласна державна адміністрація про визнання незаконними та скасування наказів, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року (головуючий суддя - Ковальчук А.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Біла Л.М., судді Гонтарук В.М., Курка О.П.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Департаменту економічного розвитку, курортів і туризму Хмельницької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Хмельницька обласна державна адміністрація, у якому просив:
1.1. визнати незаконним і скасувати наказ Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації №10-нк від 26 лютого 2020 року "Про перейменування Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури облдержадміністрації";
1.2. визнати незаконним та скасувати наказ Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації №23-нк від 09 квітня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 ";
1.3. зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 на раніше займаній посаді або на іншій рівнозначній посаді;
1.4. стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу;
1.5. стягнути з відповідача компенсацію витрат на правничу допомогу (юридичні послуги) адвоката в сумі 10164 грн.
1.6. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, його було незаконно звільнено з державної служби, адже після попередження про наступне вивільнення у зв`язку із скороченням чисельності працівників відповідач не вжив необхідних заходів для його переведення на рівнозначну посаду, хоча відповідна вакансія в Департаменті економічного розвитку, курортів і туризму Хмельницької обласної державної адміністрації була. Крім того, на думку позивача, при його звільненні відповідачем були порушені норми трудового законодавства.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року, в задоволенні позову було відмовлено.
2.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що звільнення ОСОБА_1 з посади заступника директора Департаменту - начальника управління економічного розвитку Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації здійснено відповідно до вимог чинного законодавства. Суд відзначив про доведеність відповідачем правомірності наказів №10-нк від 26 лютого 2020 та № 23-нк від 09 квітня 2020.
3. Зазначена позиція підтримана Сьомим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ці рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
5. Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що, на думку позивача, суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію Верховного Суду у постанові від 24 липня 2020 у справі № 816/654/17 про те, що оптимізація системи державних органів чи структури окремого органу, унаслідок яких змінюється належність посади державної служби до певної категорії посад; основні посадові обов`язки, - є зміною істотних умов державної служби, що за змістом та юридичними наслідками не є тотожним скороченням штату або чисельності працівників. Позивач зазначає, що його посада заступника директора Департаменту - начальника управління економічного розвитку не скорочувалася, а лише була перейменована в посаду заступника директора Департаменту - начальника управління економічного та інвестиційного розвитку, курортів і туризму і була рівнозначною посаді, яку він займав до свого звільнення.
7. Позивач зазначає, що його звільнення з займаної посади було проведено наказом від 09 квітня 2020 року №23-нк від імені Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької облдержадміністрації, який ще 30 січня 2020 року був перейменований розпорядженням голови обласної держадміністрації, зміни про його перейменування були внесені до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 02 квітня 2020 року і на день звільнення Департамент з такою назвою вже не існував. Окрім того, 09 квітня 2020 року ОСОБА_2 не мала права підписувати наказ від імені Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури про звільнення ОСОБА_1, оскільки з 01 квітня 2020 року вона є директором Департаменту економічного розвитку, курортів і туризму обласної держадміністрації від 31 березня 2020 року № 61/2020-р/к.
8. Позивач звертає увагу, що наказ директора Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури від 26 лютого 2020 року № 10-нк "Про перейменування Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури облдержадміністрації" виданий з перевищенням повноважень директора Департаменту, оскільки прийняття рішення про перейменування структурного підрозділу є компетенцією голови обласної державної адміністрації, а не директора Департаменту.
9. Позивач наголошує, що оформлення і видача трудової книжки, а також розрахунок при звільненні з працівником повинні проводитись не протягом семи днів, а у день звільнення згідно статті 116 Кодексу законів про працю України, оскільки у день звільнення позивач перебував на роботі, тому в цьому випадку положення частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу" не діють.
10. Крім цього, позивач стверджує, що відповідач 03 квітня 2020 запропонував йому неіснуючу у структурі Департаменту економічного розвитку курортів і туризму Хмельницької обласної державної адміністрації посаду "начальника відділу інвестиційного розвитку та зовнішньоекономічної діяльності Департаменту економічного розвитку курортів і туризму Хмельницької обласної державної адміністрації". Таким чином, відповідач порушив вимоги частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу".
11. Позивач вказує, що відповідно до роз`яснень Міністерства юстиції України, наданого у листі від 25 січня 2011 року "Гарантії працівників у разі ліквідації або реорганізації підприємства, установи, організації", при вказаній підставі для звільнення (скорочення чисельності) Департамент мав право скоротити свою чисельність з 40 до 31 одиниць лише шляхом звільнення працівників без зміни штатного розпису. Фактично ж було проведено скорочення штату працівників.
12. Також вважає, що справу розглянуто з порушенням чинного процесуального законодавства. Оскільки, відповідно до частини п`ятої статті 262 КАС України, суд розглядає справу у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін. Позивач як в позовній заяві, так і в апеляційній скарзі просив суд викликати його для надання особистих пояснень, однак, справа була розглянута в порядку спрощеного позовного провадження без виклику (повідомлення) сторін.
13. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останньої просить скаргу залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
14. ОСОБА_1 проходив державну службу на посаді заступника директора Департаменту - начальника управління економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації.
15. Відповідно до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 30 січня 2020 №134/2020-р "Про перейменування окремих структурних підрозділів обласної державної адміністрації" Департамент економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації перейменовано у Департамент економічного розвитку, курортів і туризму Хмельницької обласної державної адміністрації.
16. Розпорядженням голови облдержадміністрації від 30 січня 2020 №137/2020-р "Про структуру обласної державної адміністрації" затверджено структуру Хмельницької обласної державної адміністрації та граничну чисельність працівників структурних підрозділів обласної державної адміністрації. З цим розпорядженням ознайомлено всіх працівників Департаменту, в тому числі і позивача.
17. Згідно з наказом директора Департаменту від 26 лютого 2020 №10-нк "Про перейменування Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури облдержадміністрації" 28 лютого 2020 всіх працівників Департаменту, в тому числі і позивача, попереджено про можливе вивільнення у зв`язку із скороченням чисельності працівників Департаменту.
18. Наказом директора Департаменту від 01 квітня 2020 №1-н "Про затвердження структури та введення в дію штатного розпису на 2020 рік Департаменту економічного розвитку, курортів і туризму Хмельницької обласної державної адміністрації" затверджено структуру та введено в дію штатний розпис Департаменту на 2020 рік.
19. 03 квітня 2020 ОСОБА_1 запропоновано вакантну посаду начальника відділу інвестиційного розвитку та зовнішньоекономічної діяльності Департаменту.
20. 03 квітня 2020 від запропонованої посади ОСОБА_1 відмовився.
21. Наказом директора Департаменту від 09 квітня 2020 №23-нк "Про звільнення ОСОБА_1 " позивача звільнено із займаної посади відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 №889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України у зв`язку із скороченням чисельності працівників Департаменту.
22. Вважаючи наказ Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації №10-нк від 26 лютого 2020 року "Про перейменування Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури облдержадміністрації" та наказ Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації №23-нк від 09 квітня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " незаконними, а своє звільнення безпідставним та таким, яке здійснене з численними порушеннями чинного законодавства України, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
27. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
28. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
29. Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
30. Пунктом 1 частини першої статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень.
31. Частиною першою статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
32. Згідно з частиною другою статті 5 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.
33. Відповідно до частини другої статті 11 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
34. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави та суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (наводиться в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 889-VIII).
35. Відповідно до статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:
1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;
2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;
3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;
4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;
5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;
6) управління персоналом державних органів;
7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
36. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
37. Положенням частини третьої статті 5 Закону № 889-VIII визначено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців в частині відносин, не врегульованих цим Законом.
38. Відповідно до статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
11) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
39. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 11 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності).
VI. Позиція Верховного Суду
40. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
41. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
42. Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
43. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям відповідачем наказу №10-нк від 26 лютого 2020 року "Про перейменування Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури облдержадміністрації" та наказу №23-нк від 09 квітня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 ".
44. За твердженням позивача ці накази є незаконними та підлягають скасуванню судом як такі, що прийняті без наявних правових підстав для цього та з порушенням норм законодавства.