ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 березня 2021 року
м. Київ
справа № 0440/6601/18
адміністративне провадження №К/9901/34857/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 0440/6601/18
за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області
до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради
третя особа Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 5" Дніпровської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року (головуючий суддя: Бондар М.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Мельника В.В., суддів: Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2018 року керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області звернувся до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третя особа Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 5" Дніпровської міської ради, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм земельного законодавства щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться під Комунальним закладом освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 5" Дніпровської міської ради;
- зобов`язати Дніпровську міську ради та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом Комунальним закладом освіти "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 5" Дніпровської міської раду, що знаходиться за адресою: пр. Дмитра Яворницького, 105 у м. Дніпрі, у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав про те, що під час вивчення стану додержання земельного законодавства закладами освіти Центрального району міста Дніпра встановлено, що правовстановлюючі документи на земельну ділянку під КЗ Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5 ДМР, який розташовано за адресою: пр. Дмитра Яворницького, 105 у місті Дніпрі, відсутні. Функціонування навчального закладу без правовстановлюючих документів на земельну ділянку свідчить про протиправну бездіяльність ДМР та Департамент гуманітарної політики ДМР, а саме про невжиття останніми заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій фактично розташований та функціонує заклад освіти. Відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом, на думку позивача, створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. З метою захисту інтересів держави в сфері охорони дитинства щодо забезпечення прав дітей на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого статтями 53 Конституції України права на освіту, та відновлення законності під час здійснення навчального процесу в загальноосвітніх навчальних закладах прокурор звернувся до суду із вказаним позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 31 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, відмовив у задоволенні позову.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, а відтак підстави для задоволення позову у суду відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. У грудні 2019 року позивач звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, в якій просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що звернення прокурора до суду спрямовано на усунення порушень вимог земельного законодавства, що створюють передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та навчального процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей, що, у свою чергу, є невиконанням гарантій держави у сфері освіти.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 16 грудня 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 грудня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя ОСОБА_1, судді: Єзеров А.А., Чиркін С.М.
9. Ухвалою Верховного суду від 27 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року у справі за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третя особа Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 5" Дніпровської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
10. У зв`язку із ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09 квітня 2020 року №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року №633/0/78-20, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 квітня 2020 року, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів Стрелець Т.Г., Мороз Л.Л.
11. Ухвалою Верховного Суду від 16 березня 2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 17 березня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанції, Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР (код ЄДРПОУ 34230686) здійснює діяльність за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 105.
13. Будівля КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР перебуває у власності територіальної громади міста Дніпра в особі Дніпровської міської ради, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
14. 27 червня 2018 року Дніпропетровська місцева прокуратура №3 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області із запитом, у якому просила надати інформацію щодо наявності правовстановлюючих документів із зазначенням номеру та дати видачі державного акту на право користування, ким видавався державний акт, номер та дата розпорядження/рішення, на підставі якого видано акт на земельні ділянки закладів освіти Центрального району м. Дніпро, зокрема, КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР.
15. Листом №10-4-0.38-1459/107-18 від 10 липня 2018 року ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області повідомило про те, що право власності або користування земельною ділянкою, зокрема, за адресою проспект Дмитра Яворницького, 105, (КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР) у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська станом на 01.01.2013 року не зареєстровано.
16. На день звернення прокурора із позовом у даній справі, правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться під КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР, належним чином не оформлено.
17. Вважаючи бездіяльність відповідачів протиправною та такою, що створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу освіти Прокурор звернувся до суду з вказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
19. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
21. Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
23. Згідно з статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
24. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
25. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
26. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
27. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
28. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
29. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
30. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
31. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
32. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
33. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
34. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
35. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться й у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.
36. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
37. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
38. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
39. Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.