ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 березня 2021 року
м. Київ
Справа № 920/821/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Банаська О. О. - головуючого, Пєскова В. Г., Погребняка В. Я.
за участю секретаря судового засідання Солоненко А. В.
за участю представників:
ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України": Маківський О. В.,
Офіс Генерального прокурора: Кравчук О. А.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Сумський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України"
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.12.2020
у складі колегії суддів: Ходаківської І. П. - головуючої, Владимиренко С. В., Євсікова О. О.
у справі за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області
до Дочірнього підприємства "Сумський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України"
про стягнення 2 802 056,48 грн
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст і підстави наведених у позові вимог
1. У жовтні 2018 року заступник керівника Сумської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Сумської області з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області (далі - позивач) до Дочірнього підприємства "Сумський облавтодор" Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі - ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України", відповідач) про стягнення 2 802 056,48 грн збитків.
2. Позовні вимоги мотивовані встановленням Державної екологічної інспекції у Сумській області за результатом перевірки дотримання ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" природоохоронного законодавства здійснення відповідачем у період з 12.11.2013 по 25.03.2016, з 12.11.2013 по 03.12.2015, з 05.04.2016 по 10.02.2017 викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами без дозволу спеціально уповноважених органів виконавчої влади, що є порушенням статей 10, 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".
3. В обґрунтування підстав для звернення з цим позовом прокурор посилається на порушення інтересів держави, що зумовлене невжиттям Державною екологічною інспекцією у Сумській області заходів щодо стягнення в судовому порядку завданої відповідачем державі шкоди внаслідок порушення ним природоохоронного законодавства, яке з урахуванням неодноразового спонукання позивача та пропозиції самостійно пред`явити позовну заяву до суду свідчить про нездійснення ним захисту інтересів держави та створює загрозу невідшкодування завданих збитків. У той же час за рахунок коштів, одержаних внаслідок відшкодування збитків завданих навколишньому природному середовищу фінансуються, зокрема видатки на програми та заходи у сфері охорони навколишнього природного середовища.
4. Нормативно-правовим обґрунтуванням поданої позовної заяви прокурором визначено приписи статей 6, 1311 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), статей 149, 151 Господарського кодексу України, статей 29, 691 Бюджетного кодексу України, статей 5, 16, 69 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статей 10, 11, 33, 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
5. Ухвалою від 23.09.2020 Господарський суд Сумської області позов заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області до ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" про стягнення 2 802 056,48 грн залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.
6. Місцевий господарський дійшов висновку, що прокурор не довів законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності. Суд першої інстанції зазначив, що саме лише посилання в позовній заяві на суттєве порушення інтересів держави спірними правовідносинами є недостатнім для звернення до суду з даним позовом, оскільки створення загрози ще не є порушенням. Крім того звернення до суду з позовом ще не є підтвердженням того, що саме відповідачем та у відповідному обсязі порушені права позивача та інтереси держави, оскільки зазначені факти підлягають доведенню на загальних підставах і можуть бути спростовані відповідачем.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
7. Північний апеляційний господарський суд постановою від 02.10.2020 ухвалу Господарського суду Сумської області від 23.09.2020 у справі № 920/821/18 скасував та матеріали справи направив для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована наявністю підстав для застосування прокурором представницьких повноважень з метою захисту інтересів держави, оскільки зазначені прокурором у позовній заяві обставини свідчать про бездіяльність позивача у захисті інтересів держави адже ним на протязі тривалого часу не вживалися заходи цивільно-правового характеру та не здійснювалося звернення до суду з відповідними позовами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. 16.01.2021 ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" звернувся безпосередньо до Верховного Суду звернувся з касаційною скаргою на постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.12.2020 у справі № 920/821/18, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
10. У якості підстави касаційного оскарження ухвали суду апеляційної інстанції скаржник посилається на ухвалення оскаржуваного судового рішення з порушенням норм процесуального права та не врахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та прийнятих з її урахуванням постанов.
Рух касаційної скарги
11. Автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи № 920/821/18 визначено колегію суддів у складі: Банаська О. О. - головуючого, суддів Пєскова В. Г., Погребняка В. Я., що підтверджується протоколом автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 27.01.2021.
12. Ухвалою від 15.02.2021 Верховний Суд поновив відповідачу строк на апеляційне оскарження постанови суду апеляційної інстанції від 02.12.2020; відкрив касаційне провадження у справі № 920/821/18 за касаційною скаргою відповідача на постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.10.2020; призначив розгляд скарги у відкритому судовому засіданні на 11.03.2021; надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 01.03.2021.
13. 02.03.2021 на адресу Верховного Суду від прокуратури та позивача надійшли відзиви на касаційну скаргу відповідача від 24.02.2021 № 34-1790вих21 та від 26.02.2021 № 567/10-23.
14. У судове засідання 11.03.2021 з`явилися прокурор та представник відповідача, які надали пояснення у справі.
15. Позивач своєї явки в судове засідання не забезпечив. Будь-яких заяв, клопотань від позивача щодо неможливості ним забезпечити участь в судовому засіданні та реалізувати свої процесуальні права станом на час розгляду скарги до суду касаційної інстанції не надходило.
16. Суд зауважує, що відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною передумовою для якого є не відсутність у судовому засіданні представників сторін учасників справи, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні (стаття 202 ГПК України).
17. Участь представників учасників справи в судовому засіданні, призначеному ухвалою від 15.02.2021 на 11.03.2021 обов`язковою не визнавалась.
18. З урахуванням наведеного, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності представника позивача.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
(ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України")
19. ДП "Сумський облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" в обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального зазначаючи, зокрема таке:
- судом апеляційної інстанції порушено приписи частини четвертої, п`ятої статті 236, частин першої, другої статті 269 ГПК України та не досліджено обставин справи, не надано оцінку аргументам учасників справи;
- апеляційним господарським судом не дотримані вимоги частини першої статті 282 ГПК України щодо вимог до змісту постанови.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
Доводи прокурора
20. У відзиві на касаційну скаргу прокурор заперечує щодо доводів касаційної скарги відповідача та вважає її безпідставною та необґрунтованою, такою, що не підлягає задоволенню, зазначаючи, зокрема, таке:
- позовна заява подана у відповідності до вимог статті 1311 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 3, 11, 53, 174 ГПК України за наявності достатніх та виключних підстав для представництва;
- при зверненні з позовом до суду прокурор зазначив у позовній заяві підставу для здійснення ним представництва. Крім того вжив заходів для з`ясування причин тривало нездійснення позивачем заходів щодо стягнення боргу.
Доводи Державної екологічної інспекції у Сумській області
21. У відзиві на касаційну скаргу позивач не погоджується з доводами касаційної скарги відповідача та вважає її безпідставною та необґрунтованою, такою, що не підлягає задоволенню, оскільки прокурором дотримано порядку та умов звернення з позовом до суду передбачених статтею 53 ГПК України, статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
22. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
24. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
25. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
26. Об`єктом касаційного перегляду у цій справі є постанова суду апеляційної інстанції, якою скасовано ухвала місцевого господарського суду про залишення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.
27. Аналіз доводів касаційної скарги відповідача, свідчить, що останні зводяться до незгоди скаржника з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у цих правовідносинах.
28. Отже, враховуючи зміст правовідносин, що склалися між учасниками справи, висновки судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, необхідним є з`ясування питання наявності підстав звернення прокурора з позовом до суду та наявності (відсутності) підстав для залишення позову прокурора без розгляду.
Щодо підстав звернення прокурора з позовом до суду
29. Згідно з частиною першою статті 3 ГПК України судочинство у господарських судах здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу, Закону про банкрутство, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
30. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
31. Згідно із частинами третьою, п`ятою статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
32. Частиною четвертою статті 53 ГПК України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
33. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
34. Системне тлумачення положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (висновок викладений у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 31.10.2019 у справі № 923/35/19, від 23.07.2020 у справі № 925/383/18, від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18).
35. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
36. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
37. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
38. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
39. Вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Відтак, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
40. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (аналогічні висновки викладено у пунктах 38-40, 42, 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).