ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 березня 2021 року
м. Київ
Справа № 910/3158/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Банаська О. О. - головуючого, Васьковського О. В., Пєскова В. Г.
за участю секретаря судового засідання Солоненко А. В.
за участю представників:
ПАТ "Науково-виробниче об`єднання "Київський завод автоматики": Величко Д. В.,
Офісу Генерального прокурора: Гавловська А. В.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу виконувача обов`язків військового прокурора Дарницького гарнізону
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.10.2020
у складі колегії суддів: Разіної Т. І. - головуючої, Іоннікової І. А., Тарасенко К. В.
та ухвалу Господарського суду міста Києва від 04.06.2019
у складі судді Шкурдової Л. М.
у справі за позовом заступника військового прокурора Дарницького гарнізону
в інтересах Державної екологічної інспекції у місті Києві
до Публічного акціонерного товариства "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики"
про відшкодування шкоди у розмірі 574 212,90 грн
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст і підстави наведених у позові вимог
1. У березні 2019 року заступник військового прокурора Дарницького гарнізону (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у місті Києві (далі - позивач) до Публічного акціонерного товариства "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики" (далі - ПАТ "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики", відповідач) про відшкодування завданої державі шкоди в розмірі 574 212,90 грн внаслідок порушення природоохоронного законодавства.
2. Позовні вимоги мотивовані здійсненням ПАТ "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики" у період з 26.02.2015 по 10.01.2016 викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами без дозволу спеціально уповноважених органів виконавчої влади, що є порушенням статей 10, 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".
3. В обґрунтування підстав для звернення з цим позовом прокурор посилається на порушення економічних інтересів держави зумовлене невжиттям Державною екологічною інспекцією у місті Києві з лютого 2018 року заходів зі звернення до суду з позовом про відшкодування відповідачем завданої державі шкоди внаслідок порушення ним природоохоронного законодавства, що з урахуванням часу який минув з моменту виявлення порушення та перебування позивача в стані припинення, кінцевий термін закінчення якої невідомий, створює реальні передумови для спливу позовної давності та невідшкодування завданих збитків.
4. Нормативно-правовим обґрунтуванням поданої позовної заяви прокурором визначено приписи статей 19, 1311 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 162 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), статей 202, 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статей 10, 11, 28, 33, 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5. Ухвалою від 04.06.2019 Господарський суд міста Києва позов заступника військового прокурора Дарницького гарнізону в інтересах Державної екологічної інспекції у місті Києві до ПАТ "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики" про відшкодування шкоди у розмірі 574 212,90 грн залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.
6. Місцевий господарський суд із посиланням на приписи статей 19, 1311 Конституції України, статті 226 ГПК України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дійшов висновку, що прокурор не довів неможливості захисту інтересів держави самим позивачем, оскільки не надав будь-яких доказів бездіяльності Державної екологічної інспекції у місті Києві щодо не здійснення чи не належного здійснення нею захисту таких інтересів, тоді як до позовної заяви долучено докази проведення позивачем претензійної роботи з відповідачем стосовно відшкодування заподіяних ним державі збитків, відтак позивач має підстави та можливості самостійно захищати свої інтереси.
7. Північний апеляційний господарський суд постановою від 20.10.2020 ухвалу Господарського суду міста Києва від 04.06.2019 у справі № 910/3158/19 залишив без змін, погодившись з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для залишення позову прокурора без розгляду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 11.12.2020 виконувач обов`язків військового прокурора Дарницького гарнізону звернувся безпосередньо до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.10.2020 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 04.06.2019 у справі № 910/3158/19, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.
9. У якості підстави касаційного оскарження ухвали суду апеляційної інстанції скаржник посилається на ухвалення оскаржуваного судового рішення з порушенням норм процесуального права, що з урахуванням об`єкту касаційного оскарження за своєю суттю підпадає під правове регулювання частини другої статті 287 ГПК України.
Рух касаційної скарги
10. Автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи № 910/3158/19 визначено колегію суддів у складі: Банаська О. О. - головуючого, Білоуса В. В., Васьковського О. В., що підтверджується витягом з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.12.2020.
11. У зв`язку із перебуванням судді Білоуса В. В. у відпустці, для розгляду справи № 910/3158/19 визначено колегію суддів у складі: Банаська О. О. - головуючого, суддів Васьковського О. В., Пєскова В. Г., що підтверджується витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.12.2020.
12. Ухвалою від 11.02.2021 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі № 910/3158/19 за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.10.2020 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 04.06.2019; призначив розгляд скарги у відкритому судовому засіданні на 11.03.2021; надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 23.02.2021.
13. 24.02.2021 на адресу Верховного Суду від ПАТ "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики" надійшов відзив на касаційну скаргу прокурора б/н від 23.02.2021.
14. У судове засідання 11.03.2021 з`явилися прокурор та представник відповідача, які надали пояснення у справі. Крім того, представником відповідача до виходу суду в нарадчу кімнату заявлено про намір після ухвалення рішення суду звернутися з заявою щодо розподілу понесених ПАТ "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики" судових витрат.
15. Позивач своєї явки в судове засідання не забезпечив. Будь-яких заяв, клопотань від позивача щодо неможливості ним забезпечити участь в судовому засіданні та реалізувати свої процесуальні права станом на час розгляду скарги до суду касаційної інстанції не надходило.
16. Суд зауважує, що відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною передумовою для якого є не відсутність у судовому засіданні представників сторін учасників справи, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні (стаття 202 ГПК України).
17. Участь представників учасників справи в судовому засіданні, призначеному ухвалою від 11.02.2021 на 11.03.2021 обов`язковою не визнавалась.
18. З урахуванням наведеного, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності представника позивача.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Доводи виконувача обов`язків військового прокурора Дарницького гарнізону
19. Прокурор в обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального зазначаючи, зокрема таке:
- суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, а саме бездіяльності держави та уповноважених органів. Звернення прокурора обумовлено тим, що позивач на протязі тривало часу не вживав заходів щодо захисту інтересів держави;
- подання прокурором позову в інтересах держави не порушує основоположних принципів судочинства як справедливий баланс та рівність сторін, а також не наділяє будь-якими дискримінаційними повноваженнями органи прокуратури в процесі. Про наявність підстав для судового захисту інтересів держави прокурором Державну екологічну інспекцію у місті Києві було повідомлено письмово;
- прокурор не зобов`язаний з`ясовувати причини за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
Доводи ПАТ "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики"
20. У відзиві на касаційну скаргу ПАТ "Науково-виробниче об`єднання Київський завод автоматики" заперечує щодо доводів касаційної скарги прокурора та вважає її необґрунтованою, такою, що не підлягає задоволенню, зазначаючи, зокрема, таке:
- у матеріалах справи наявні докази, які підтверджують здійснення позивачем належного захисту інтересів держави;
- позивачем вживалися належні та допустимі заходи досудового врегулювання спору з відповідачем;
- Державна екологічна інспекція у місті Києві не припинена та здатна особисто здійснювати процесуальні права та обов`язки в суді;
- у справі відсутні докази направлення позивачеві повідомлення прокурора про намір звернутися з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
21. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
23. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
24. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
25. Об`єктом касаційного перегляду у цій справі є ухвала місцевого господарського суду про залишення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України та постанова суду апеляційної інстанції, якою ухвалу місцевого господарського суду залишено без змін.
26. Залишаючи позов прокурора без розгляду суд першої інстанції з яким погодився апеляційний господарський суд дійшов висновку про відсутність підстав для звернення прокурора з позовом до суду з огляду на не доведення неможливості захисту інтересів держави самим позивачем.
27. У поданій касаційній скарзі прокурор не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає із посиланням на приписи статті 23 Закону України "Про прокуратуру", що ним у позовній заяві належним чином обґрунтовані підстави для представництва інтересів держави.
28. Отже, враховуючи зміст правовідносин, що склалися між учасниками справи, висновки судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, необхідним є з`ясування питання наявності підстав звернення прокурора з позовом до суду та наявності (відсутності) підстав для залишення позову прокурора без розгляду.
Щодо підстав звернення прокурора з позовом до суду
29. Згідно з частиною першою статті 3 ГПК України судочинство у господарських судах здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу, Закону про банкрутство, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
30. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
31. Згідно із частинами третьою, п`ятою статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
32. Частиною четвертою статті 53 ГПК України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
33. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
34. Системне тлумачення положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (висновок викладений у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 31.10.2019 у справі № 923/35/19, від 23.07.2020 у справі № 925/383/18, від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18).
35. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
36. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
37. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
38. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
39. Вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Відтак, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
40. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (аналогічні висновки викладено у пунктах 38-40, 42, 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).