ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року
м. Київ
справа № 826/9944/17
адміністративне провадження № К/9901/59507/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державного підприємства "Конярство України" до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області в особі в.о. начальника Головного управління Дикобаєвої Яни Володимирівни про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити певні дії, за касаційною скаргою Державного підприємства "Конярство України" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Вівдиченко Т.Р, Беспалова О.О., Бужак Н.П. від 11.07.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2017 року Державне підприємство "Конярство України" (далі також ДП "Конярство України", Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області в особі в.о. начальника Головного управління Дикобаєвої Яни Володимирівни (далі також ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо ненадання земельних ділянок в постійне користування ДП "Конярство України" та ненадання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до поданих клопотань від 20 червня 2017 року;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надати в постійне користування Державному підприємству "Конярство України" земельні ділянки сільськогосподарського призначення, розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів), які є сформованими, загальною площею 3895,7044 га, за кадастровими номерами: 2323687200:05:009:0001; 2323687200:12:001:0001; 2323687200:12:010:0001; 2323687200:05:009:0003; 2323687200:13:005:0001; 2323687200:12:001:0002; 2323687200:02:002:0002; 2323687200:05:009:0002; 2323687200:03:001:0001; 2323687200:10:010:0001; 2323687200:02:008:0001; 2323687200:10:002:0001; 2323687200:13:003:0001; 2323687200:12:005:0015; 2323687200:10:009:0001; 2323687200:10:013:0001; 2323687200:10:016:0001; 2323687200:10:014:0001; 2323687200:10:015:0001; 2323687200:12:004:0001; 2323687200:13:004:0001; 2323687200:12:008:0001; 2323687200:10:002:0002; 2323687200:10:017:0001; 2323687200:12:003:0001; 2323687200:10:003:0001; 2323687200:12:002:0001; 2323687200:02:002:0001; 2323687200:05:008:0001; 2323687200:12:007:0001; 2323687200:10:011:0002; 2323687200:13:002:0012; 2323687200:12:009:0001; 2323687200:03:002:0001; 2323687200:02:003:0001; 2323687200:02:001:0001; 2323687200:05:005:0005; 2323687200:05:005:0004, тип власності - державна власність, цільове призначення: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (01.01) без зміни цільового призначення та виду використання;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надати дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів) загальною орієнтовною площею 1984,2677 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в постійне користування ДП "Конярство України", відповідно до клопотань №484; 491; 487; 490; 483; 492; 498; 495; 493; 489; 488; 494; 496; 486; 485.
2. У позові наводились аргументи про те, що на неодноразові звернення, подані Підприємством з метою належного переоформлення прав на землю в порядку чинного законодавства до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, останнє протиправно відмовляло. 20.06.2017 до відповідача подані клопотання про надання в постійне користування сформованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Окрім того, з метою належного переоформлення своїх прав в частині земель, права на які були закріплені відповідно до державного акту Б№098561, земельні ділянки з яких були не сформовані, позивач подав клопотання про надання дозволів на розроблення проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Вважаючи, що за умов подачі клопотань та виконання визначених законодавством умов, відповідач порушує права добросовісного користувача земель, тривалий час не вирішуючи питання щодо землевпорядкування, Підприємство звернулось до суду із даним адміністративним позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.03.2018 позов задоволено в повному обсязі.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що подані позивачем клопотання про надання земельних ділянок у постійне користування та надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування містили усі необхідні відомості і документи, які давали можливість розглянути їх по суті порушених заявником питань.
5. При цьому, як вказав суд першої інстанції з огляду на встановлені у справі обставини та наявні у її матеріалах докази, відповідачем не доведено наявності підстав, передбачених законом, для відмови у задоволенні поданих Підприємством клопотань, яка, до того ж, була оформлена листом ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, який носив формальний характер, й містив лише узагальнені твердження без зазначення того, які ж саме відомості відсутні у клопотаннях позивача та які саме дії ним не здійснено і вимагається здійснити задля отримання необхідних для здійснення господарської діяльності та товарного сільськогосподарського виробництва земельних ділянок, не зазначено також якими саме нормами законів або нормативно-правових актів передбачена подача тих чи інших відомостей, які має на увазі відповідач.
6. Задовольняючи позов у повному обсязі суд першої інстанції звертав увагу на судове рішення Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15, у якому вказано, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
7. З урахуванням тієї обставини, що позивач неодноразово звертався до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області з одного і того ж питання з метою належного переоформлення прав на землю в порядку чинного законодавства та врешті отримав формальну відмову у задоволенні відповідних клопотань про переоформлення земельних ділянок, а також того, що єдиними підставами для відмови у переоформленні є: відсутність у клопотаннях позивача відомостей, які підтверджують можливість надання земельних ділянок згідно з абзацом п`ятим частини першої статі 123 Земельного кодексу України, подані Підприємством документи, на думку відповідача, не обґрунтовують необхідності відведення земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, суд першої інстанції дійшов висновку, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права є вірним.
8. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 ухвалене судом першої інстанції рішення скасовано та прийнято нове судове рішення, яким позов задоволено частково. Визнано противоправними дії Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо не розгляду клопотань про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок від 20.06.2017. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області розглянути клопотання про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів) загальною орієнтовною площею 1984,2677 га. для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в постійне користування Державному підприємству "Конярство України", відповідно до клопотань №484, №487, №491, №490, №483, №492, №498, №495, №493, №489, №488, №494, №496, №486, №485. В задоволенні інших позовних вимог ДП "Конярство України" відмовлено.
9. Приймаючи таку постанову, апеляційний суд в цілому погодився із висновками суду першої інстанції, однак, з урахуванням відсутності належного розгляду з боку відповідача клопотань, поданих Підприємством до відповідача, дійшов висновку про необхідність зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області їх розглянути з урахуванням висновків суду, викладених у судовому рішенні. Саме такий спосіб захисту порушеного права апеляційний суд визнав належним та необхідним у даному конкретному випадку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, в частині відмови у задоволенні позовних вимог, позивачем подано касаційну скаргу в якій він, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, у 1990 році Виконавчим комітетом Новомиколаївської районної ради народних депутатів видано державний акт Б№098561, копія якого міститься в матеріалах справи, яким закріплено право постійного користування землею площею 8807,5 га за Державним підприємством "Запорізький кінний завод №86", який у подальшому відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України №2305-р від 01.12.2010 "Про деякі питання розвитку конярства" та наказу Міністерства аграрної політики України №33 від 01.12.2011 "Про реорганізацію державних підприємств, діяльність яких пов`язана з розвитком конярства" реорганізовано шляхом приєднання до Державного підприємства "Конярство України".
12. Відповідно до законодавства, вищезазначених розпорядчих документів та передавального акту, який був складений та підписаний в процесі реорганізації ДП "Запорізький кінний завод №86", до позивача перейшли права користування землею та обов`язки по сплаті земельного податку.
13. Обставини правонаступництва встановлено рішеннями: господарського суду Запорізької області №15/5009/4275/11 від 08.09.2011, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 22.02.2012, що набрали законної сили, та №30/5009/6179/11 від 13.12.2011, залишеним без змін постановою Вищого господарського суду України від 22.01.2013, що набрали законної сили.
14. 20.06.2017 позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області із 38 клопотаннями про надання в постійне користування сформованих земельних ділянок сільськогосподарського призначення, розташованих на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів), які є сформованими, загальною площею 3895,7044 га, за відповідними кадастровими номерами, тип власності - державна власність, цільове призначення: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (01.01) без зміни цільового призначення та виду використання.
15. До кожного клопотання позивачем додано копію Державного акту, викопіювання з публічної кадастрової карти України, копію довіреності представника ДП "Конярство України".
16. Окрім цього, позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області з клопотаннями про надання дозволів на розроблення проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що розташовані на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області (за межами населених пунктів) загальною орієнтовною площею 1984,2677 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в постійне користування ДП "Конярство України".
17. До кожного клопотання позивачем додано копію Державного акту, викопіювання з публічної кадастрової карти України, копію довіреності представника ДП "Конярство України".
18. Позивач отримав лист від відповідача за вих.№0-8-0,3-4394/2-17 від 04.08.2017, яким ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області відмовило ДП "Конярство України" у задоволенні клопотань щодо надання в постійне користування земельних ділянок та надання дозволів на розроблення документацій із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області.
19. В обґрунтування відмови ГУ Держгеокадастр у Запорізькій області щодо надання в постійне користування земельних ділянок зазначило про відсутність відомостей, які підтверджують можливість надання земельних ділянок згідно з абзацом п`ятим частини першої статті 123 Земельного кодексу України.
20. В обґрунтуванні відмови щодо надання дозволів на розроблення документацій із землеустрою ГУ Держгеокадастр у Запорізькій області зазначило про невідповідність площі до розміру земельних ділянок, а також те, що долучені заявником графічні матеріали не визначали розташування земельних ділянок на території Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області.
21. Не погоджуючись із такими відмовами відповідача, Підприємство звернулось до суду з даним позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22. У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що апеляційний суд провів апеляційний перегляд справи за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі (Комунальне підприємство "ЗОРЯ СХОДУ" Трудової сільської ради Новомиколаївського району Запорізької області ), яка, як вважає, Підприємство, не мала права на апеляційне оскарження ухваленого судом першої інстанції рішення, оскільки таким судовим актом не вирішувались питання про права, інтереси чи обов`язки цієї особи.
23. Також скаржник звертає увагу касаційного суду на те, що апеляційним судом не враховані усі обставини цієї справи, зокрема, стосовно наявності у Підприємства права постійного користування спірними земельними ділянками, у зв`язку з чим вважає, що оскаржуване судове рішення є необґрунтованим та не відповідає закону.
24. Підприємство у своїй касаційній скарзі наголошує, що такі обставини були встановлені під час розгляду інших судових справ у судових рішеннях, які набрали законної сили, а тому. в силу приписів статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, не підлягали доказуванню і давали право ДП "Конярство України" на передачу йому спірних земельних ділянок у постійне користування.
25. Скаржник висловлює й незгоду з висновками суду апеляційної інстанції про те, що повноваження відповідача, які ним були реалізовані у межах спірних правовідносин, є дискреційними. З цього приводу скаржник наводить аргументи про те, що ним, при зверненні до відповідача з відповідними клопотаннями, були дотримані усі вимоги законодавства, у зв`язку з чим, на переконання Підприємства, у даному конкретному випадку ГУ Держгеокадастру не мало заснованих на законі підстав для відмови у задоволенні поданих позивачем клопотань.
26. У зв`язку з наведеним, позивач вважає правильними висновки суду першої інстанції про наявність підстав для зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення про зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надати в постійне користування Державному підприємству "Конярство України" земельні ділянки сільськогосподарського призначення, а також надати дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, про які йшла мова у клопотаннях, що, за встановлених судовим розглядом обставин справи, на думку скаржника, є належним способом захисту його порушених прав, є ефективним, і виключає необхідність подальших звернень до суду з приводу прийнятих щодо порушеного заявником питання рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
27. У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області зазначає, що суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги Підприємства у повному обсязі й зобов`язуючи відповідача надати у постійне користування земельні ділянки та надати відповідні дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, безпідставно перебрав на себе виключні повноваження цього органу, які, реалізуються ним на основі адміністративного розсуду.
28. Заперечуючи проти доводів касаційної скарги, відповідач, окрім іншого, вказує, що подані позивачем клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування не відповідали вимогам частини другої статті 123 Земельного кодексу України, якою встановлено обов`язок заявника додавати до такого клопотання, зокрема, графічні матеріали, на яких зазначено бажане розташування та розмір земельної ділянки.
29. У даному ж випадку, як стверджує відповідач, з доданих до клопотань графічних матеріалах неможливо було встановити місце розташування земельних ділянок, оскільки такі не містили прив`язки до будь-яких орієнтирів або населених пунктів, а суд першої інстанції цим обставинам справи належної оцінки не надав і помилково задовольнив позовні вимоги Підприємства.
30. Вказувало ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області й на наявність у рішенні суду першої інстанції помилок і неточностей, зокрема, в частині найменування відповідача, що, на його думку, свідчить про поверхневий і неповний розгляд цієї справи судом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Так, статтею 14 Конституції України, приписам якої кореспондує стаття 1 Земельного кодексу України, визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
32. Відповідно до частини першої статті 24 Земельного кодексу України державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям надаються земельні ділянки із земель державної і комунальної власності у постійне користування для науково-дослідних, навчальних цілей та ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
33. За змістом статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.
34. Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначає стаття 116 Земельного кодексу України, згідно з положеннями якої громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частини перша, друга цієї статті).
35. Повноваження стосовно передання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб належать центральному органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальним органам, про що зазначено у частині четвертій статті 122 Земельного кодексу України.
36. Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері, зокрема, земельних відносин, землеустрою, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, як це визначено у пункті 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.
37. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи. Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (підпункт 31 пункту 4, пункт 7 вищезгаданого Положення).
38. Статтею 123 Земельного кодексу України встановлено порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, за змістом частин першої, другої, третьої, чотирнадцятої якої надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.