ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року
м. Київ
справа № 640/14903/19
касаційне провадження № К/9901/30092/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2020 (головуючий суддя: Вєкуа Н.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020 (головуючий суддя: Собків Я.М., судді: Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.) у справі № 640/14903/19 за позовом Заступника прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпні 2019 року Заступник прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до ОСОБА_1 (далі - відповідач), в якому просив:
зобов`язати відповідача за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002, 8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 об`єктів нерухомого майна, збудованих із перевищенням встановленої поверховості, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів).
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020, позов задоволено:
зобов`язано відповідача за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002, 8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 об`єктів нерухомого майна, збудованих із перевищенням встановленої поверховості, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів).
26.10.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
03.12.2020 надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
14.12.2020 на адресу Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних зазначено, що відповідачу належать на праві приватної власності земельні ділянки по АДРЕСА_1 . За функціональним призначенням вказані земельні ділянки відносяться до території житлової садибної забудови та частково до території зелених насаджень. Поверховість садибної забудови відповідно до пункту 3.19 ДБН 360-92 не повинна перевищувати 4-х поверхів. Разом з тим, за наслідками проведеної 06.04.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області перевірки встановлено, що на вказаних земельних ділянках розташовані багатоповерхові (5-ти та 8-ми поверхові) житлово-офісні будинки. За позицією позивача, відповідач здійснив будівництво багатоповерхових (5-ти та 8-ми поверхові) житлово-офісних будинків, поверховість яких не відповідає вимогам містобудівної документації з істотним порушенням будівельних норм та правил, а також за відсутності відповідного дозвільного документу на будівництво.
В суд першої інстанції відповідач відзиву на позовну заяву у встановлений судом строк не давав.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 належать на праві власності земельні ділянки з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002 та 8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 .
Згідно з інформацією, зазначеною у листі Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) від 09.06.2017 за №055-9886, замовнику будівництва ОСОБА_1 надано містобудівні умови та обмеження забудови вказаних земельних ділянок для будівництва садових будинків. Земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, відповідно до Генерального плану міста Києва та його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київради від 28.03.2002 № 370/1804, за функціональним призначенням відносяться до території житлової садибної забудови. Поверховість садибної забудови у відповідності до пункту 3.19 ДБН 360-92 не повинна перевищувати 4-х поверхів.
За змістом листа Департаменту від 12.05.2017 за №055-8235 в містобудівному кадастрі відомості щодо внесення змін до Генерального плану міста Києва стосовно функціонального призначення зазначених земельних ділянок відсутні.
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що органами державного архітектурно-будівельного контролю зареєстровані подані відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт із будівництва садових будинків та в подальшому, зареєстровано декларації про готовність об`єктів до експлуатації.
Наказами Департаменту №182 та №183 від 25.05.2017 скасовано реєстрацію зазначених декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єктів до експлуатації - у зв`язку із порушеннями.
За наслідками проведеної 06.04.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області перевірки, висновки якої оформлено актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 06.04.2017 встановлено, що на вказаних земельних ділянках розташовані багатоповерхові (5-ти та 8-ми поверхові) житлово-офісні будинки.
З зазначенням про здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови всупереч вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста) та з порушенням будівельних норм та правил, позивач, з метою захисту державних інтересів, звернувся до суду з даним позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідно до цільового та функціонального призначення земельних ділянок, містобудівних умов та обмежень, діючого Генерального плану м. Києва, а також дозвільного документу на будівництво, відповідач мав право здійснювати будівництво садових будинків не більше 4-х поверхів, проте останнім, в порушення будівельних норм та правил, а також за відсутності відповідного дозвільного документу було споруджено 5-ти та 8-ми поверхові будівлі на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002 та 8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 .
З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що на підставі положень статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є обґрунтованою вимога позивача про зобов`язання ОСОБА_1 за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002, 8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 об`єктів нерухомого майна, збудованих із перевищенням встановленої поверховості, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга відповідача мотивована порушенням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права.
Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції в оскарженому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі N 826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі № 802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18.
За позицією відповідача, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку щодо наявності у заступника прокурора міста Києва права звернення до суду та зміни належного суб`єкта владних повноважень. Наполягає на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.
Водночас скаржник стверджує, що позивачем не вказано закон, який надає право суб`єкту владних повноважень звертатися до фізичної особи саме з адміністративним позовом про проведення відповідно до вимог містобудівної документації перебудови збудованих на земельних ділянках об`єктів, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів), тобто фактично знесення зайвих поверхів.
З посиланням на частину четверту статті 23 Закону України "Про прокуратуру" зазначає, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді після підтвердження судом підстав для представництва.
На адресу суду касаційної інстанції від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній, з посиланням на законність та обґрунтованість рішення судів першої та апеляційної інстанцій, просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Позивач вказує на те, що здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, всупереч вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста) та з порушенням будівельних норм та правил, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже порушує інтереси держави щодо регулювання містобудівної діяльності.
За позицією позивача, незважаючи на обізнаність з травня 2017 року про триваюче з боку відповідача порушення у сфері містобудування, Департаментом не вживалися будь-які цивільно-правові заходи щодо зобов`язання відповідача привести об`єкт будівництва у відповідність до встановлених законодавством будівельних норм та правил та чинного Генерального плану міста Києва.
Також звертає увагу, що в даному випадку спір виник за участі суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій та є публічно-правовим. Водночас метою здійснення самочинного будівництва за позовом органів державного архітектурно-будівельного контролю є не перехід права власності на ці об`єкти, а приведення у відповідність до імперативних вимог публічно-правових норм, направлених на захист суспільних інтересів.
Від Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення судів першої та апеляційної інстанцій просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З огляду на підстави оскарження рішення судів попередніх інстанцій, Суд вважає за необхідне зазначити, що насамперед потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати питання щодо законності рішення судів першої та апеляційної інстанції по суті.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру".
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України(справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.
У справі, що розглядається, Заступник прокурора міста Києва обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на те, що здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, суперечить вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже, порушує інтереси держави у сфері регулювання містобудівної діяльності. Крім того, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), на який відповідно до статті 376 ЦК України та Закону України "Про основи регулювання містобудівної діяльності" покладено повноваження щодо звернення до суду із позовом про захист державних інтересів у сфері містобудування, не виконує свого обов`язку протягом тривалого періоду.