ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 березня 2021 року
м. Київ
справа № 734/2723/17
адміністративне провадження № К/9901/6552/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н. В.,
суддів: Данилевич Н. А., Мацедонської Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 734/2723/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агро-Регіон Козелець"
до Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю "Данівське" та Служба автомобільних доріг в Чернігівській області
про визнання незаконним та скасування рішення
за касаційною скаргою Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області
на рішення Бобровицького районного суду Чернігівської області від 17 вересня 2018 року, ухвалене в складі головуючого судді Кузюри В. О.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Коротких А. Ю., суддів Ганечко О. В., Файдюка В. В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Агро-Регіон Козелець" (далі - позивач, Товариство) звернулося до Козелецького районного суду Чернігівської області з позовом до Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області (далі - відповідач), треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "Данівське", Служба автомобільних доріг у Чернігівській області, в якому просило визнати незаконним та скасувати рішення 4-ї сесії 8-го скликання Козелецької селищної ради від 21.07.2017 року № 14-4 /VIII "Про обмеження руху вантажного транспорту по вул. Соборності, Незалежності, І. Франка, сім`ї Розумовських, Покорського, Родини Богомольців".
2. На обґрунтування позову позивач посилався на те, що відповідачем прийнято оскаржуване рішення за відсутності повноважень та підстав, встановлених діючим законодавством України, а також із порушенням самої законодавчої процедури його прийняття та опублікування, окрім цього - непослідовно, необґрунтовано та непропорційно, тобто, з порушенням балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів частини громадян та суб`єктів господарювання, і цілями, на досягнення яких воно було спрямоване.
3. На заперечення вимог Козелецька селищна рада в свої письмових поясненнях зазначила, що в основі рішення селищної ради були численні звернення громадян смт. Козелець про те, що внаслідок руху великовантажного транспорту як ТОВ "Агро- Регіон Козелець", так і інших сільгоспвиробників завдається шкода, шляхом руйнування будинків, створення підвищеного шумового рівня.
4. За доводами відповідача, дороги смт. Козелець є дорогами місцевого значення, отже, селищна рада має повне право розпоряджатися належними правами стосовно доріг, в тому числі обмежувати рух по цих дорогах. По території Козелецької селищної ради не проходять дороги загального користування державного значення.
5. Треті особи - ТОВ "Данівське" та Служба автомобільних доріг у Чернігівській області - надали письмові пояснення.
6. ТОВ "Данівське" повністю підтримує позицію позивача, просить задовольнити позов.
7. Служба автомобільних доріг в своїх поясненнях надала інформацію щодо забезпечення руху транспорту на дорогах загального користування державного та місцевого значення та просила їх врахувати при прийнятті рішення.
8. Постановою Козелецького районного суду Чернігівської області від 19 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року, позовні вимоги задоволено.
9. Постановою Верховного Суду від 18 квітня 2018 року постанову Козелецького районного суду Чернігівської області від 19 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року у цій справі скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
10. Підставою направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції стало те, що, розглядаючи справу по суті, суди обох інстанцій залишили поза увагою питання безпеки, пов`язані з негативним впливом від дороги на мешканців вулиці, вздовж якої здійснювався рух вантажного транспорту.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
11. Позивач здійснює господарську діяльність з виробництва сільськогосподарської продукції на території Козелецького району з 31 травня 2011 року і по цей час. У 2017 році в обробітку позивача на території Козелецького району знаходилися с/г землі загальною площею 8627,80 га без врахування пасовищ і зібраний урожай позивач транспортує як до власного зерносушильного комплексу, розташованого в с. Ліхолітки Козелецького району, так і до орендованого складського комплексу, розташованого в с. Берлози Козелецького району. Для транспортування сільгосппродукції позивач використовує, як власну так і найману техніку, загальною масою до 40 тон включно.
12. Для перевезення зібраного врожаю позивачем використовуються для проїзду автомобільні дороги загального користування державного значення: Т-25-35 (Козелець - Карпилівка-Сорокошичі); Т25-13 (Козелець-Козари-Носівка) Т-25-49 (Козелець-Данівка), ділянки яких проходять через смт. Козелець та суміщаються з вулицями названого населеного пункту, зокрема це: вулиці Соборності, Незалежності, І.Франка, сім`ї Розумовських, Покорського, Родини Богомольців (а.с. 59 - 62 т. 1).
13. До матеріалів справи долучено карту-схему розміщення (примикання) автомобільних доріг загального користування територіального значення до смт. Козелець (т. 1, а.с. 232), яка за висновками судів попередніх інстанцій, дає підстави для висновку про те, що зазначені дороги є продовженням автомобільних доріг державного значення, тобто суміщаються з ними.
14. 17 липня 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Агро-Регіон Козелець" звернулося до Козелецької селищної ради щодо надання рекомендацій до маршрутів та можливого часового обмеження для проїзду автомобілів з зерном.
15. Листом голови Козелецької селищної ради від 27 липня 2017 року за вих. № 03-02/609 до відома Товариства було доведено, що Козелецькою селищною радою було ухвалене рішення 4-ї сесії 8-го скликання Козелецької селищної ради від 21 липня 2017 року № 14-4/VIII "Про обмеження руху вантажного транспорту по вул. Соборності, Незалежності, І. Франка, сім`ї Розумовських, Покорського, Родини Богомольців".
16. Відповідно до рішення Козелецької селищної ради Козелецького району Чернігівської області четвертої сесії восьмого скликання № 14-4/VIII від 21 липня 2017 року (далі - Рішення) "Про обмеження руху вантажного транспорту по вулиці Соборності, Незалежності, Івана Франка, сім`ї Розумовських, Покорського, Родини Богомольців" (т.1, а.с. 66-67) згідно ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", враховуючи неодноразові звернення депутатів Козелецької селищної ради та громадян, які проживають на вищевказаних вулицях, перевищення шумового рівня, великої вібрації доріг, які призводять до руйнування осель громадян внаслідок руху великовантажного транспорту, відповідно до статті 24 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення", статей 3,6,9,52 Закону України "Про автомобільні дороги", керуючись частиною першою статті 59, частиною першою статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні, селищна рада вирішила:
16.1. 1. Обмежити рух вантажного транспорту повною масою більше 10 тонн на вище вказаних вулицях.
16.2. 2. КП "Козелецьводоканал" встановити відповідні обмежувальні знаки на перехресті доріг вул. Соборності - вул. Промислова, вул. Соборності - вул. Магістральна, вул. Покорського - вул. Сім`ї Розумовських, вул. Незалежності - вул. Поморського та перехресті авто магістральної дороги Київ-Чернігів-Нові Яриловичі - вул. Родини Богомольців.
16.3. 3. Звернутись до Бобровицької міської ради Чернігівської області з проханням щодо встановлення інформаційного знаку в місці кругового руху в напрямку с. Браниця про обмеження руху вантажних автомобілів повною масою більше 10 тонн через смт. Козелець Чернігівської області.
16.4. Виготовити проект дислокації знаків смт. Козелець з урахуванням даного рішення.
16.5. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію з питань освіти, охорони здоров`я, культури, соціального захисту населення, законності та правопорядку та з питань житлово комунального господарства, комунальної власності, будівництва, земельних відносин та питань надзвичайних ситуацій.
17. Рішення було оприлюднене на офіційному сайті ради та в місцевій газеті "Новини Придесення" № 31 від 05 серпня 2017 року.
18. Судами попередніх інстанцій установлено, що зазначене рішення було прийняте на підставі численних звернень жителів смт. Козелець. При цьому матеріали справи не місять доказів того, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з метою організації дорожнього руху на підставі відповідних планів, схем, проектів тощо.
19. У матеріалах справи відсутні будь-які дані про погодження Козелецькою селищною радою обмеження руху по вул. Соборності, Незалежності, І. Франка, сім`ї Розумовських, Покорського, Родини Богомольців зі Службою автомобільних доріг у Чернігівській області та/або з відповідним підрозділом Національної поліції.
20. Як установлено судами попередніх інстанцій, в матеріалах справи наявна копія розпорядження Чернігівської обласної Державної адміністрації №59 від 01 лютого 2017 року (т. 1, а.с. 224), в якому містяться пропозиції щодо запровадження обмеження руху на дорогах загального користування області. В розпорядженні зазначено, що маршрути, на яких вводяться обмеження, визначаються за результатами натурних обстежень, інженерно-економічних обґрунтувань залежно від погодних умов та стану дорожнього покриття.
21. Натомість, Козелецька селищна рада прийняла рішення без будь-яких обстежень та інженерно-економічних обґрунтувань на підставі заяв громадян.
22. За результатами обстеження мав складатися відповідний акт та у разі потреби вживатися заходи для приведення доріг, якими будуть проходити маршрути об`їзду, в належний технічний стан. Натомість, приймаючи рішення, селищна рада не вказала в рішенні можливий маршрут проїзду вантажним автомобілям, загальна вага яких перевищує 10 т.
23. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідачем не надано жодних доказів, що було завчасне оповіщення учасників руху і мешканців міст та інших населених пунктів про строки та порядок тимчасового обмеження руху транспортних засобів.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
24. Рішенням Бобровицького районного суду Чернігівської області від 17 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2019 року, позовні вимоги задоволено, визнано незаконним та скасовано рішення 4-ї сесії 8-го скликання Козелецької селищної ради від 21 липня 2017 року № 14-4 /VIII "Про обмеження руху вантажного транспорту по вул. Соборності, Незалежності, І. Франка, сім`ї Розумовських, Покорського, Родини Богомольців".
25. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що норми чинного законодавства не наділяють органи місцевого самоврядування на власний розсуд, самостійно, без погодження з компетентними органами здійснювати обмеження руху транспортних засобів, маса яких перевищує певний показник, самостійно визначений радою.
26. Враховуючи, що відповідачем не надано доказів того, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з метою організації дорожнього руху на підставі відповідних планів, схем, проектів тощо, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність оскаржуваного рішення.
27. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки зазначені дороги є продовженням автомобільних доріг державного значення, тобто суміщаються з ними, то такі дороги (вулиці), у відповідності до частини другої статті 16 Закону України "Про автомобільні дороги" від 08 вересня 2005 року № 2862-IV, належать до Єдиної транспортної системи України і питання, пов`язані з обмеженням на них руху, мають бути погоджені з органом державного управління автомобільними дорогами загального користування та відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху.
ІV. Касаційне оскарження
28. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 07 березня 2019 року.
29. У касаційній скарзі представник відповідача зазначає, що оскаржувані судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
30. На обґрунтування вимог касаційної скарги представник відповідача вказує, що позивач здійснював перевезення вантажів масою до 40 тон включно. При цьому, як зазначає відповідач, жодна з інстанцій не встановлювала того, що вулиці Соборності, Незалежності, І. Франка, сім`ї Розумовських, Покорського, Родини Богомольців у смт. Козелець не перебувають у власності відповідача, натомість до матеріалів справи додано акт розмежування автомобільних доріг загального користування державного значення та доріг комунальної власності Козелецької селищної ради на території смт. Козелець Чернігівської області від 16 листопада 2017 року. За доводами відповідача, жодна автодорога загального користування державного значення через смт. Козелець не проходить, а відповідно і не суміщається повністю з жодною вулицею чи дорогою селища, яка зазначена в оспорюваному рішенні сесії, вони суміщаються лише частково. За доводами відповідача, позивач намагається узаконити своє право на проїзд 40-тонного транспорту по житловим кварталам смт. Козелець автодорогами місцевого значення, по яким апріорі не може рухатися транспорт вагою більше 24 тон. (п. 22.5 ПДР). Відповідач зазначає, що примикання доріг не є суміщенням доріг у розумінні статті 16 Закону України "Про автомобільні дороги", а тому отримання дозволу Укравтодору не потрібно. Ні про яке суміщення цілих вулиць селища, з дорогами державного значення мова не йде.
31. У зв`язку із зазначеним відповідач указує, що віднесення судом вулиць смт. Козелець, які є елементами автомобільних доріг загального користування місцевого значення до автомобільних доріг загального користування державного значення, матиме наслідком покладення на Державний бюджет України витрат щодо їх утримання.
32. Крім того, за доводами відповідача, судами попередніх інстанцій безпідставно не враховано як доказ Звіт спеціального обстеження мосту через р. Остер, стану покриття та конструкцій дорожнього одягу вулиць смт. Козелець, яким підтверджено стан мосту через р. Остер та дорожнього покриття по Вул. Соборності, Незалежності, І. Франка, сім`ї Розумовських, Покровського, Родини Богомольців у смт. Козелець.
33. У касаційній скарзі відповідач просить розглядати касаційну скаргу за участі його представника.
34. Ухвалою Верховного Суду від 03 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження та витребувано справу № 734/2723/17 з Бобровицького районного суду Чернігівської області (суддя-доповідач Бевзенко В. М., судді Данилевич Н. А., Желтобрюх І. Л.).
35. 19 квітня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому представник позивача спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
36. У відзиві на касаційну скаргу представник позивача просить розглядати справу за його участі.
37. 23 квітня 2019 року справа № 734/2723/17 надійшла до Верховного Суду.
38. 08 травня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 762/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16 квітня 2020 року № 5), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
39. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 08 травня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шишова О. О., Дашутіна І. В., Яковенка М. М.
40. 22 вересня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 1785/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шишова О. О. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21 вересня 2020 року № 12), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
41. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 23 вересня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Данилевич Н. А., Мацедонську В. Е.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
42. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
43. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
44. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
45. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
46. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017)
46.1. Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
46.2. Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
47. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про дорожній рух" від 30 червня 1993 року №3353-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №3353-XII) вказаний нормативний акт регулює суспільні відносини у сфері дорожнього руху та його безпеки, визначає права, обов`язки і відповідальність суб`єктів - учасників дорожнього руху, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, об`єднань, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та господарювання (далі - міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та об`єднань).
48. Статтею 7 вказаного Закону регламентовано, що до компетенції селищної ради та її виконавчого органу належать певні повноваження у сфері дорожнього руху, зокрема, забезпечення виконання вимог законодавства та рішень центральних органів виконавчої влади з питань дорожнього руху і його безпеки, сприяння діяльності по утриманню у безпечному для дорожнього руху стані автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів та їх облаштуванню об`єктами сервісу; здійснення заходів щодо профілактики дитячого дорожньо-транспортного травматизму та інші.
49. Стаття 9 Закону №3353-XII. До компетенції власників автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів або уповноважених ними органів у сфері дорожнього руху належить:
- розробка програм та здійснення заходів щодо розвитку, удосконалення, ремонту та утримання у безпечному для дорожнього руху стані доріг, вулиць та залізничних переїздів, зон відчуження;
- визначення структур управління, проектування, будівництва та утримання доріг, вулиць та залізничних переїздів;
- участь у розробці положень про спеціальні структури управління дорожнім рухом;
- компенсація витрат власникам транспортних засобів, якщо дорожньо-транспортні пригоди сталися з причин незадовільного експлуатаційного утримання автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, за рішеннями судових органів;
- забезпечення безпечних, економічних та комфортних умов дорожнього руху;
- організація і здійснення заходів, спрямованих на захист навколишнього природного середовища;
- забезпечення учасників дорожнього руху інформацією з питань стану аварійності та дорожнього покриття, гідрометеорологічних та інших умов;
- вирішення питань експлуатації автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів у надзвичайних ситуаціях;
- передача права на експлуатаційне утримання доріг, вулиць та залізничних переїздів іншим юридичним особам;
- визначення нормативів та виділення необхідних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів;
- передача права на будівництво комунальних та інших споруд, прокладання комунікацій, на захисні роботи і споруди, сервісні споруди та обладнання відповідно до чинного законодавства;
- проведення робіт по створенню і утриманню придорожніх зелених насаджень та інше;
- термінове усунення пошкоджень на автомобільних дорогах, вулицях та залізничних переїздах;
- влаштування місць для зупинок транспортних засобів, стоянок і відпочинку учасників дорожнього руху та створення інших об`єктів дорожнього сервісу;
- розробка та облаштування автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів системами термінового зв`язку для виклику Національної поліції, екстреної медичної допомоги та технічної допомоги;
- обладнання доріг, вулиць та залізничних переїздів технічними засобами регулювання дорожнього руху та їх утримання;