ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року
м. Київ
справа №826/501/17
адміністративне провадження №К/9901/51090/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_4 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, треті особи: Комунальне підприємство "Київський міський центр земельного кадастру та приватизації землі", Київська міська рада, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у м. Києві, про визнання протиправним та скасування рішення і наказу, за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Вівдиченко Т.Р., Губської Л.В., Собківа Я.М. від 11.04.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2017 року ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4, позивач) звернулася з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр, відповідач), треті особи: Комунальне підприємство "Київський міський центр земельного кадастру та приватизації землі", Київська міська рада, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у м. Києві, у якому просила:
- визнати протиправним рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в тому числі таке, що викладене у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302;
- визнати протиправним і скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.12.2016 №335 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302 (далі - спірні протокол і наказ).
2. В обґрунтування позову наводились аргументи про те, що спірні протокол і наказ, на думку ОСОБА_4, є протиправними, оскільки вона не допускала порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, про які іде мова в оскаржуваних актах Держгеокадастру.
3. Позивач наголошувала на тому, що проект землеустрою, під час розроблення якого, на думку відповідача, нею були допущенні порушення законодавства, розроблений у відповідності з вимогами чинних на той час правових норм, зокрема, з урахуванням приписів статті 22 Закону України від 15.01.1999 №401-XIV "Про столицю України - місто-герой Київ" та пункту 7 рішення Київської міської ради XI сесія VI скликання від 28.02.2013 №63/9120 "Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві", яке нечинним або незаконним не визнавалось і не скасовувалось, в тому числі у судовому порядку, а отже було обов`язковим до виконання, як це передбачено статтею 73 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".
4. Окрім цього, ОСОБА_4 звертала увагу й на те, що висновок експерта державної експертизи органу Держгеокадастру про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 12.10.2016 №2/82-16 про непогодження проекту відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 складений експертом Волчком С.В. із грубим порушенням вимог положень частини восьмої статті 186-1 Земельного кодексу України та оскаржений до Окружного адміністративного суду міста Києва.
5. З цього приводу позивач вказувала, що, на її переконання, позиція Держгеокадастру стосовно відмови у погодженні проектів землеустрою щодо відведення ділянок у м. Києві, які розроблені не за рішенням міськради, а за резолюцією її секретаря, є безпідставною та такою, що порушує конституційні права фізичних і юридичних осіб, передбачених статтею 58 Конституції України.
6. У мотивах позовної заяви містились й аргументи про те, що відповідачем не доведено допущення позивачкою саме грубого порушення нею вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою й, враховуючи відсутність закріпленої у законодавстві регламентації поняття "грубого порушення", ОСОБА_4 вважає, що Держгеокадастр, при прийнятті спірних протоколу і подання, повинен був взяти до уваги усі обставини, зокрема, з`ясувати ступінь вини позивачки у вчиненні порушень, які, на думку останнього, були допущенні ОСОБА_4, а також забезпечити ї участь у процесі прийняття цих рішень і надання пояснень особою, стосовно якої розглядається питання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
7. Спираючись на викладене, ОСОБА_4 вважає, що у відповідача не виникло передбачених законом достатніх правових підстав для прийняття спірних рішень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.12.2017 позов задоволено, а саме: визнано протиправним та скасовано подання кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 05.12.2016 №16/678 в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302; визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.12.2016 №335 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302.
9. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1, розроблено на підставі чинного дозволу на розроблення проекту документації із землеустрою, отриманого відповідно до діючого законодавства та рішень органу місцевого самоврядування
10. Суд першої інстанції у своїй постанові також вказав, що в ході судового розгляду справи представником відповідача не було надано належних доказів, які б підтверджували правомірність підстав та законність оскаржуваних подання та наказу, а також жодних доказів того, що позивачем з метою погодження проекту землеустрою стосовно відведення земельної ділянки мало б бути надано саме рішення Київської міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки а не лист-доручення (резолюція) заступника міського голови - секретаря Київської міської ради.
11. За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про недоведеність відповідачем факту вчинення позивачкою, як сертифікованим інженером-землевпорядником, грубих порушень, у зв`язку з чим констатував відсутність підстав для внесення кваліфікаційною комісією Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302 та прийняття Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру 14.12.2016 наказу №335 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання вищевказаного кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
12. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2018 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
13. Скасовуючи прийняту судом першої інстанції постанову, апеляційний суд визнав помилковими висновки суду першої інстанції про відсутність грубих порушень сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_4 вимог законодавства та дотримання позивачем норм пункту 7 рішення Київської міської ради від 28.02.2013 №63/9120 "Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності у місті Києві", оскільки матеріали справи не містять дозволу на розробку проекту землеустрою.
14. Пояснень щодо того, чому лише у 2015 році позивачем розроблено проект землеустрою за зверненням громадянина у 2008 році сторонами суду апеляційної інстанції не надано, як і пояснень того, що термін дії згоди на розроблення документації із землеустрою становить чотири місяці з дня її підписання Київським міським головою або заступником міського голови - секретарем Київради.
15. Крім цього, як зазначено у постанові суду апеляційної інстанції, сторонами під час розгляду справи не було надано згоди на розроблення документації із землеустрою, яка б відповідала вимогам рішення Київської міської ради №457/1867 від 15.07.2004 "Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві".
16. Також, суд апеляційної інстанції, з посиланням на правові висновки, наведені у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 № 21-358а13 та постанові Вищого адміністративного суду України від 14.08.2014 № К/800/651/14, зауважив, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні питання про надання земельної ділянки у власність чи користування повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.
17. Зважаючи на вищенаведене, апеляційний суд дійшов висновку про те, що відповідач, оформлюючи подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, зокрема, і стосовно ОСОБА_4 , яке разом із відповідним витягом з протоколу засідання кваліфікаційної комісії направлено до Держгеокадастру, а також приймаючи спірний наказ в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4, діяв в межах наданих йому повноважень та відповідно до норм чинного законодавства й прав останньої не порушив.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
18. Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, ОСОБА_4 , посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, подала касаційну скаргу, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 08.04.2016 ОСОБА_4 видано кваліфікаційний сертифікат №013302, яким підтверджено відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації із оцінки земель (крім грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість гранатових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.
20. Відповідно до Земельного кодексу України, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України - місто-герой Київ", згідно з Порядком набуття права на землю юридичними особами та громадянами у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 14.03.2002 №13/1747, громадянин ОСОБА_3 у 2008 році звернувся із заявою (клопотанням) до Київської міської ради про надання йому у власність земельної ділянки для будівництва, експлуатації, обслуговування житлового будинку та господарських будівель по
АДРЕСА_2 . Листом - дорученням заступника Київського міського голови - секретаря Київради Довгого О. №29/233-4436 від 20.02.2008 ОСОБА_5 направлено заяву гр. ОСОБА_3 для розгляду та надання відповіді.
22. Головним управлінням земельних ресурсів (наразі Департамент земельних ресурсів), який є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та виконує функції з місцевого органу державної виконавчої влади з питань земельних відносин, видано Комунальному підприємству "Київський міський центр земельного кадастру та приватизації землі" Реєстраційний лист на складання документації із землеустрою від 16.03.2009 (кадастрова справа А-14555).
23. На підставі вищевказаної заяви (клопотання), листа - доручення заступника голови - секретаря Київської міської ради, реєстраційного листа на складання документації із землеустрою від 16.03.2009, документації із землеустрою, завдання на виконання робіт та договору, укладеного з Комунальним підприємством "Київський міський центр земельного кадастру та приватизації землі", інженером-землевпорядником ОСОБА_4 розроблено у 2015 році проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 для будівництва, експлуатації, обслуговування житлового будинку та господарських будівель по
АДРЕСА_3 . Розроблений проект землеустрою, відповідно до статті 186-1 Земельного кодексу України, передано на погодження до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві.
25. Головним управлінням Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві надано висновки від 16.05.2016 №362/41-16 та від 30.08.2016 №836/41-16, а також від 28.09.2016 №982/41-16 щодо необхідності доопрацювання зазначеної документації із землеустрою.
26. Після усунення недоліків, зазначених у висновках, позивачем повторно подано проект землеустрою на погодження до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві.
27. Водночас, експертом державної експертизи органу Держгеокадастру Волчком С.В. підготовлено висновок від 12.10.2016 №2/82-16, відповідно до якого не погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з причин відсутності підстав (рішення органу місцевого самоврядування) щодо надання дозволу на його розроблення.
28. Головним управлінням Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у місті Києві направлено лист від 18.10.2016 №21-26-0.1-12515/2-16 до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з проханням вжити відповідних заходів до сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_4 (кваліфікаційний сертифікат від 08.04.2016 №013302) з тих причин, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1, було подано на погодження до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з грубим порушенням чинного законодавства, а саме; проект землеустрою розроблявся на підставі листа-доручення заступника міського голови - секретаря Київської міської ради від 20.02.2008 №29/233-4436, замість рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яке повинна була прийняти Київська міська рада на її пленарному засіданні сесії
29. Кваліфікаційною комісією Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру сформовано подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, зокрема, і ОСОБА_4 яке направлено разом із витягом з протоколу засідання кваліфікаційної комісії від 30.11.2016 №12 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.
30. Листом - дорученням від 15.12.2016 №31-28-0.23-19541/2-16 Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру поінформовано позивача про те, що, відповідно до наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.12.2016 №335 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", на підставі подання Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 05.12.2016 №16/678, яке викладено у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302, відповідно до частини дев`ятнадцятої статті 66 та частини третьої статті 68 Закону України "Про землеустрій", кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_4 від 08.04.2016 №013302 анульовано.
31. Не погодившись із вищевказаними поданням та наказом, позивач звернулася до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
32. У касаційній скарзі ОСОБА_4 висловлює незгоду з оскаржуваним судовим рішенням апеляційного суду, оскільки вважає, що таке є незаконним та необґрунтованим й, на її переконання, ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права, отже підлягає скасуванню із залишенням в силі постанови суду першої інстанції, яка скасована помилково.
33. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, ОСОБА_4, окрім аргументів, які є аналогічними тим, що були викладені нею у позовній заяві, зазначає, що судом апеляційної інстанції було порушено вимоги статті 165 Кодексу адміністративного судочинства України й не надано їй можливості надати свої коментарі та пояснення щодо поданих третьою особою (Київською міською радою) письмових пояснень.
34. Позивачка також вважає помилковими висновки апеляційного суду про те, що у листі - дорученні, складеному у 2008 році, була відсутня вказівка (дозвіл) на розроблення проекту землеустрою, оскільки на той час, жодним законом або іншим нормативно-правовим актом не було затверджено конкретної форми дозволу на розроблення проекту землеустрою, його змісту та інших істотних даних і умов, які він повинен містити, та які б додатково регулювали чи впливали на розроблення документації із землеустрою.
35. Скаржниця наголошує, що рішенням Київської міської ради від 14.03.2002 №313/1747 "Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в м. Києві", яким на той час регулювалось питання набуття права на землю юридичними особами та громадянами у м. Києві, також не було затверджено форму клопотання та форму дозволу (вказівки) на розроблення проекту землеустрою. З огляду на викладене, у касаційній скарзі висловлюються аргументи стосовно того, що надання доручення (резолюції) заступником міського голови - секретаря ради для розгляду заяви та надання відповіді в установленому порядку, на думку скаржниці, було підставою для вчинення усіх дій, передбачених вищевказаним рішенням Київської міської ради, в тому числі дії з розроблення і складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
36. У мотивах касаційної скарги вказано й про те, що рішення Київської міської ради від 14.03.2002 №313/1747 "Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в м. Києві" втратило чинність на підставі рішення Київської міської ради від 28.05.2009 №547/1603 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 15.07.2004 №457/1867 "Про врегулювання процедури передачі в користування земельних ділянок в м. Києві", пунктом 1 розділу 10 якого було передбачено, що надані до набуття чинності цим Порядком доручення та згоди на розроблення документації із землеустрою є підставою для розроблення відповідної документації із землеустрою. При цьому, ОСОБА_4 зазначає, що рішення Київської міської ради від 15.07.2004 №457/1867 в редакції рішення Київської міської ради від 28.05.2009 №547/1603 мало назву "Про прядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві", а тому, на переконання скаржниці, посилання у письмових поясненнях Київської міської ради на її ж рішення від 15.07.2004 №457/1867, як і застосування такого рішення судом апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи, є помилковим.
37. Крім того, у касаційній скарзі наголошується й на необґрунтованості тверджень апеляційного суду про те, що сторонами не було надано пояснень стосовно причин розгляду у 2015 році відповідного звернення громадянина, поданого у 2008 році з приводу розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки такі пояснення було фактично подано ще до суду першої інстанції, однак не враховано при здійсненні апеляційного перегляду справи.
38. Наведене, на думку ОСОБА_4, вкотре доводить правильність її доводів про неповний розгляд цієї справи і ухвалення внаслідок цього необґрунтованого судового рішення.
39. На переконання позивачки суд апеляційної інстанції не врахував й того, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не входить до переліку питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, а також проігнорував положення статті 22 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", пунктом 2 якої визначені додаткові права Київської міської ради, зокрема, визначати особливості землекористування.
40. Вищевикладене, як вважає скаржниця, засвідчує, що відповідні рішення Київської міської ради, які у різні періоди часу урегульовували особливості порядку набуття прав на землю у місті Києві, були прийняті саме в порядку реалізації повноважень, визначених статтею 22 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" і давали підстави для подальшого розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у місті Києві згідно з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або його заступника - секретаря Київради.
41. Отже, скаржниця, посилаючись на усе вищевикладене, вважає, що нею не було допущено жодних порушень законодавства під час складання і розроблення проекту землеустрою, а тому й передбачені законом підстави для анулювання виданого їй сертифіката інженера-землевпорядника у даному конкретному випадку - відсутні. У зв`язку з цим, ОСОБА_4 наполягає на помилковості висновків суду апеляційної інстанції про законність оскаржуваних рішень і відсутність підстав для задоволення цього позову й наголошує на законності та обґрунтованості постанови суду першої інстанції про задоволення позову.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
42. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
43. Відповідно до частин шостої та сьомої статті 118 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент звернення заявника із клопотанням про надання земельної ділянки, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання.
Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву, а при передачі земельної ділянки фермерському господарству - також висновки конкурсної комісії, і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.
44. Згідно з положеннями частин восьмої - одинадцятої статті 118 Земельного кодексу України, проект відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян організаціями, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Проект відведення земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини та подається на розгляд відповідних місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування.
Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
45. Рішенням Київської міської ради від 15.07.2004 №457/1867, було затверджено "Порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві".
46. Так, відповідно до статті 9 вищезазначеного Порядку (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), підставою для розроблення документації із землеустрою є згода Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київради та технічне завдання на розробку відповідної документації із землеустрою, погоджене з Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (КМДА).
Особи, які отримали відповідно до цього Регламенту згоду на розроблення документації із землеустрою, мають право звертатися із відповідним замовленням до землевпорядних організацій.
Умови і терміни розроблення документації із землеустрою визначаються договором, укладеним між замовником і виконавцем цих робіт (землевпорядною організацією).