ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року
м. Київ
справа № 815/1483/18
адміністративне провадження № К/9901/8701/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 815/1483/18
за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області
до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради
третя особа: ОСОБА_1
про визнання дій протиправними та скасування будівельного паспорту
за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року (головуючий суддя: Вовченко О. А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Потапчука В. О., суддів: Шляхтицького О. І., Семенюк Г. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2018 року заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа: ОСОБА_1, в якому просив:
- визнати протиправними дії щодо видачі Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради будівельного паспорту від 06 жовтня 2016 року реєстраційний № 01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_1 ;
- скасувати будівельний паспорт від 06 жовтня 2016 року, виданий Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради, реєстраційний № 01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_1 .
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що ним в процесі опрацювання стану додержання діючого архітектурно-будівельного та містобудівного законодавства України встановлено, що Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради 06 жовтня 2016 року на замовлення ОСОБА_1 виданий будівельний паспорт, реєстраційний № 01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 . Проте, згідно інформації Управління від 05 березня 2018 року № 01-15/122 відповідно до Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VІ 1989, на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації. Вказує, що прокуратурою області скерований запит до позивача та управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради для отримання інформації та копій документів стосовно підстав проведення будівельних робіт, надавши при цьому належним чином засвідчені копії декларацій про початок підготовчих робіт, декларацій про початок виконання будівельних робіт, декларацій про готовність об`єктів до експлуатації та сертифікатів відповідності збудованих об`єктів, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 (з урахуванням дробів та літер вказаної адреси) та копій матеріалів перевірок вказаних об`єктів, які проведені управлінням/департаментом та, у разі наявності, документів, які стосуються судових спорів між власниками вказаних об`єктів та управлінням/департаментом. Факт відсутності реагування на порушення приписів діючого законодавства України підтверджується тими обставинами, що позивачем по справі на вищезазначений лист прокуратури Одеської області від 08 грудня 2017 року № 05/1-3484вих17 не зазначено, що ним вживалися заходи щодо скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду щодо об`єктів, розташованих за адресою: АДРЕСА_1, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів. Вказані обставини підтверджуються також листом відповідача на адресу прокуратури області від 14 березня 2018 року, в якому не міститься будь-якої інформації стосовно реагування позивача щодо оскарження дій відповідача в частині видачі будівельного паспорту.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій виходили з необґрунтованості доводів позивача про невідповідність намірів забудови земельної ділянки, зазначених у будівельному паспорті від 06 жовтня 2016 року № 01-07/236, вимогам містобудівної документації, а також обставин, встановлених рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 березня 2018 року по справі № 815/4053/17, згідно яких у заступника прокурора Одеської області відсутні підстави для подання даного позову в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно будівельної інспекції в Одеській області.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 28 березня 2019 року заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року, прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, суди при вирішенні цієї справи не врахували, що згідно п. 2.4 ДБН 36- 92** до ландшафтно-рекреаційної території входять озеленені й водні простори у межах забудови міста і його зеленої зони, а також інші елементи природного ландшафту. До її складу можуть входити парки, лісопарки, міські ліси, ландшафти, що охороняються, землі сільськогосподарського використання та інші угіддя, які формують систему відкритих просторів, заміські зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони відпочинку, курортні зони (у містах і селищах, що мають лікувальні ресурси). Таким чином, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про законність видачі спірних будівельних паспортів, оскільки вони не кореспондуються з приписами нормативно-правових актів, що діють на території України, та, більш того, порушують їх, оскільки дачне будівництво в ландшафтно-рекреаційній території прямо порушує ДБН 36- 92**.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 28 березня 2019 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 березня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Гриців М. І., суддів: Гімона М. М., Бучик А. Ю.
9. Ухвалою Верховного Суду від 08 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року.
10. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І., на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року № 775/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Рибачук А. І., Тацій Л. В.
11. 09 липня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із заявою про розподіл судових витрат, в якій просить стягнути з позивача на свою користь витрати на правову допомогу по справі № 815/1483/18 у сумі 5000 грн.
12. Ухвалою Верховного Суду 15 березня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 16 березня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, земельна ділянка площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 належить ОСОБА_1, що сторонами не заперечується.
14. Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 06 жовтня 2016 року виданий будівельний паспорт, реєстраційний №01-07/236 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер 5110136900:47:003:0055) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовник
ОСОБА_1 . Заступник прокурора Одеської області, вважає дії відповідача щодо видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту протиправними, оскільки цей паспорт суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 25 березня 2015 року №6489-VІ, за яким на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації.
16. Вважаючи такі дії відповідача протиправними та необгрунтованими, заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
18. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. За приписами ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Частинами 3 - 5 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
22. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
23. Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
24. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
25. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
26. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
28. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
29. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
30. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
31. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
32. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
33. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
34. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
35. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).