ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року
м. Київ
справа № 640/565/19
адміністративне провадження № К/9901/20929/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент містобудування) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2019 року (прийняте судом у складі судді Бояринцевої М.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Кузьмишеної О.М., суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Жемчужина-3" (далі - ТОВ "Жемчужина-3") до Департаменту містобудування про визнання протиправним та скасування рішення № 1279, зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2019 року ТОВ "Жемчужина-3" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:
- визнати протиправним рішення Департаменту містобудування, оформлене листом № 1279 від 30 листопада 2018 року, про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва;
- зобов`язати Департамент містобудування видати ТОВ "Жемчужина-3" містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва.
На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109, та зазначав, що Департаментом містобудування протиправно відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва, оскільки ТОВ "Жемчужина-3" подано вичерпний перелік документів.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 березня 2019 року позов задовольнив.
Визнав протиправним рішення Департаменту містобудування, оформлене листом № 1279 від 30 листопада 2018 року про відмову ТОВ "Жемчужина-3" у видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва.
Зобов`язав Департамент містобудування видати ТОВ "Жемчужина-3" містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів на проспекті Лобановського, 126-а у Голосіївському районі міста Києва.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 червня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відмова відповідача у видачі містобудівних умов та обмежень на земельну ділянку з кадастровим номером 8000000000:79:147:0038, яка знаходиться за адресою: проспект Лобановського, 126-а у Голосіївському районі м.Києва є протиправною, позаяк позивачем було подано повний перелік документів для видачі містобудівних умов та обмежень, а наміри забудови земельної ділянки відповідають її цільовому призначенню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
24 липня 2019 року Департамент містобудування звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення скасувати та прийняте нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно встановлено обставини справи.
Зокрема, зазначає, що позивачем не подано в повному обсязі документи, що посвідчують право користування земельною ділянкою, також позивачем не додано до заяви викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000, витягу з Державного земельного кадастру.
Відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року спірна земельна ділянка за функціональним призначенням знаходиться переважно в межах території вулиць і доріг, частково в межах території садибної житлової забудови, а наміри забудови - реконструкція будівлі кафе під центр з продажу автомобілів, суперечать указаному функціональному призначенню.
Йдеться у касаційній скарзі й про те, що порушений принцип розподілу влади і відбувається втручання в дискреційні повноваження Департаменту містобудування.
У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Жемчужина-3" просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 липня 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 26 липня 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20 листопада 2018 року ТОВ "Жемчужина-3" звернулося до Департаменту містобудування із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень на об`єкт "Реконструкція будівлі кафе під центр з продажу автомобілів по проспекту Валерія Лобановського, 126-а".
Листом від 30 листопада 2018 року за № 1279 Департамент містобудування повідомив ТОВ "Жемчужина-3" про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції будівлі кафе під центр з продажу автомобілів по проспекту Валерія Лобановського, 126-а. Підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень зазначено наступне:
- невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки земельна ділянка за функціональним призначенням знаходиться переважно в межах території вулиць і доріг, частково в межах території садибної житлової забудови, відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804;
- подання неповного пакету документів, який визначено частиною третьою статті 29 Закону, а саме: відсутність документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копії договору суперфіцію (із здійсненням державної реєстрації відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України та Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень"); копії документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, або згоди його власника, засвідченої в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; витягу із Державного земельного кадастру;
- відсутністю доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду із позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI).
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Відповідно до статті 6 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, іншими спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (стаття 17 Закону №3038-VІ).
Частина друга статті 24 Закону № 3038-VI закріплює, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
У відповідності до статті 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями. Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.
Частинами першою, другою та п`ятою статті 20 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
За приписами частини першої статті 93 ЗК України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що режим забудови територій визначається в Генеральних планах населених пунктів, зокрема, у планах зонування та детальних планах територій, які є основними видами містобудівної документації на місцевому рівні. На підставі вказаних містобудівних документів визначається цільове призначення земельної ділянки в межах якого може здійснюватися забудова земельної ділянки.
Як встановили суди, між Київською міською радою (далі - орендодавець) та ТОВ "Жемчужина-3" (далі - орендар) укладено договір оренди земельної ділянки від 03 квітня 2006 року, посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Щербаковим В.З., зареєстрований в реєстрі за № 157, відповідно до якого орендодавець на підставі рішення Київської міської ради від 07 липня 2005 року за № 598/3174 "Про передачу Товариству з обмеженою відповідальністю "Жемчужина-3" передає орендарю земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування павільйону по продажу автомобілів на проспекті Червонозоряному, 126-а у Голосіївському районі м. Києва", кадастровий номер земельної ділянки № 8000000000:79:147:0038. Договір укладено строком на 15 років.
Таким чином, рішенням Київської міської ради від 07 липня 2005 року № 598/3174 позивачу було передано в оренду земельну ділянку, яка знаходиться за адресою: проспект Червонозоряний, 126-а у Голосіївському районі м. Києва, кадастровий номер земельної ділянки № 8000000000:79:147:0038 із цільовим призначенням "для будівництва, експлуатації та обслуговування павільйону з продажу автомобілів на проспекті Червонозоряному, 126-а у Голосіївському районі м. Києва".
При цьому, як встановили суди, однією з підстав для відмови у наданні містобудівних умов позивачу стало те, що наміри забудови земельної ділянки не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки земельна ділянка за функціональним призначенням знаходиться переважно в межах території вулиць і доріг, частково в межах території садибної житлової забудови, відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.
Суди правильно зауважили, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі, їх орендарями, виключно в межах їх цільового призначення.
З урахуванням наведеного та враховуючи, що позивач є законним орендарем відповідної земельної ділянки, що підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, зокрема, договором оренди земельної ділянки, зареєстрованим приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу 03 квітня 2006 року за № 157, він має право планування та забудови такої земельної ділянки в межах її цільового призначення.
Відповідно до частин першої, четвертої статті 12 Закону № 3038-VI до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій; до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.
Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що "цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)" в розумінні Земельного кодексу України та "функціональне призначення території" в розумінні Генерального плану м. Києва, як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території міста Києва, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом м. Києва, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.
Так, стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV) містить визначення поняття "цільове призначення земельної ділянки", згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Згідно зі змістом статті 19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Таким чином, кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Згідно з п. 5.8. ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 "Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 грудня 2011 року № 345, схема зонування складається, як правило, з основних типів зон: громадські; житлові; рекреаційні; курортні; зони транспортної інфраструктури; зони інженерної інфраструктури; комунально-складські; виробничі; спеціальні; зони земель історико-культурного призначення; зона земель природно-заповідного фонду.
У містобудівних регламентах для кожної територіальної зони встановлюються: переважні види використання; супутні види дозволеного використання; допустимі види використання.
Тобто, нормативно-правовими актами, що регламентують порядок розроблення і затвердження містобудівної документації, визначено, що така документація визначає функціональне призначення територій, а не види використання земельних ділянок.
Частиною першою статті 193 ЗК України встановлено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Отже, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки, відповідно до приписів вищевказаних правових норм, відображуються у державному земельному кадастрі.
Так, відповідно до вимог частин першої, другої статті 36 Закону України "Про Державний земельний кадастр" на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, оприлюднюються відомості про Генеральний план м. Києва та про цільове призначення земельних ділянок.
Відомості, зазначені у частині першій цієї статті, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, з моменту їх внесення до Державного земельного кадастру.
Як встановили суди, у відповідності до наведених вимог, на офіційному веб-сайті Держгеокадастру (http://map.land.gov.ua/kadastrova-karta) оприлюднено відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 8000000000:79:147:0038, згідно з якими цільовим призначенням такої земельної ділянки є: для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
Разом із тим, як правильно зазначили суди, Генеральним планом визначається планувальна довгострокова стратегія розвитку міста, однак положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.
Положення пункту 3 частини першої статті 1 Закону N 3038-VI визначає поняття детальний план території та означає містобудівну документацію, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).
Відповідно до п. 4.1 Порядку № 290 рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (пп. 4.3 цього ж Порядку).
Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території; детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Згідно з частиною четвертою статті 19 цього ж Закону детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього.
Отже, передаючи в оренду земельну ділянку із відповідним цільовим призначенням, яке не відповідає її функціональному призначенню, Київська міська рада повинна була розробити та внести зміни до Генерального плану м. Києва шляхом затвердження детального плану території чи плану зонування, яким би уточнювалось функціональне призначення переданої в оренду земельної ділянки.
Відповідно до пункту 2.9 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" для досягнення високого соціально-економічного ефекту формування планувальної структури міста треба прагнути до компактного розвитку його плану, що досягається підвищенням інтенсивності використання території під основні функції. При цьому треба враховувати неоднорідність функціонально-планувальних якостей міських територій, які значною мірою визначаються різною інтенсивністю їх освоєння і неоднаковими умовами транспортної доступності.
Пунктом 3.4 ДБН Б.1.1-14:2012 визначається, що використання території за переважними функціями (багатофункціональна, громадська, житлова, промислова тощо), що існує або встановлюється містобудівною документацією, та наявність інших супутніх функцій, які не суперечать функціям, що переважають.
У контексті вищевикладеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що з урахуванням інтенсивності використання території під забудову та її щільність станом на 2019 рік, Генеральний план м. Києва, який був прийнятий у 2002 році може не враховувати всієї її структури планування, а тому законодавцем визначено таке поняття як "супутні функції" забудови до яких можливо віднести об`єкт будівництва (реконструкції) позивача.
Отже, прийняття рішень щодо підвищення інтенсивності функціонально-планувальних якостей території без прийняття документів, які уточнюють їх функціональне призначення, що покладається на відповідний орган місцевої виконавчої влади не може свідчити про його невідповідність містобудівній документації на місцевому рівні, оскільки вказують на "інші супутні функції" такої території, які не суперечать функціям, що переважають, а саме: часткової садибної житлової забудови та часткової території вулиць і доріг.