ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2021 року
м. Київ
справа № 817/1155/18
адміністративне провадження № К/9901/2679/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ОДВ ГРУП" (далі - ТОВ "ОДВ ГРУП") на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Шевчук С.М., суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П.) у справі за позовом ТОВ "ОДВ ГРУП" до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання протиправним та скасування припису, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2018 року ТОВ "ОДВ ГРУП" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис ГУ Держгеокадастру №113-ДК/192Пр/03/01/-18 від 10.04.2018 (далі - Спірний припис).
На обґрунтування позову зазначило, що Спірний припис є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки цільове призначення земельної ділянки, яка перебуває у власності ТОВ "ОДВ ГРУП", є: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. На такій земельній ділянці знаходяться об`єкти нерухомого майна, які передані ТОВ "ОДВ ГРУП" для ТОВ "Торгівельно-будівельна компанія "Маяк" в оренду на підставі договору оренди нежитлового приміщення від 01.04.2017 для використання під офіс та склад.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18 липня 2018 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано Спірний припис.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач не виконав процесуального обов`язку доказування та не підтвердив правомірності його поведінки у спірних правовідносинах. Суд вважає, що проведена відповідачем 15.02.2018 перевірка дотримання вимог земельного законодавства на належній ТОВ "ОДВ Груп" на праві власності земельній ділянці кадастровий номер 5610100000:01:035:0030, та акт № 113-ДК/96/АП/09/01/-18, яким оформлені результати такої перевірки, не відповідають вимогам чинного законодавства. Належні, допустимі та достовірні докази, які підтверджують порушення ТОВ "ОДВ ГРУП" вимог земельного законодавства, відповідачем не надані, а відтак оскаржений позивачем припис про усунення означених порушень не може бути визнаний обґрунтованим та правомірним.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 грудня 2018 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що станом на дату проведення обумовленої перевірки правовідносини щодо порядку проведення перевірки названого об`єкта контролю (землі) не були визначені нормативно-правовими актами.
Відтак, висновки суду першої інстанції про порушення відповідачем порядку проведення перевірки у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель не ґрунтуються на вимогах нормативно-правових актів, адже відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стосовно ж наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 27.12.2016 № 353, яким затверджено бланк акта перевірки, то вказаний наказ має статус лише локального акта.
Натомість, для встановлення факту порушення відповідачем порядку проведення перевірки необхідно, щоб така поведінка відповідача суперечила його повноваженням та способу, визначеному Конституцією та законами України.
Проте вказаний локальний акт не є законом або нормативно-правовим актом, що пройшов процедуру державної реєстрації та оприлюднення.
Окрім того, колегія суддів зазначила, що наведені у акті перевірки №113-ДК/96/АП/09/01/-1 від 15.02.2018 обставини щодо нецільового використання обумовленої земельної ділянки (на час проведення перевірки об`єкта контролю) підтверджені іншими доказами у справі, що не звільняло відповідача від обов`язку зазначеного в приписі №113-ДК/192Пр/03/01/-18 від 10.04.2018 усувати порушення вимог земельного законодавства.
Тому Спірний припис є таким, що внесено у спосіб та в межах повноважень визначених законом, а відтак підстав для його скасування колегія суддів не вбачає.
Крім того, колегією суддів враховано, що на підтвердження обставин виконання оскаржуваного припису (станом на дату розгляду апеляційної скарги) позивачем подано додаткові докази з приводу приведення у відповідність даних Державного Земельного кадастру щодо цільового використання зазначеної земельної ділянки її фактичному використанню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21 січня 2019 року ТОВ "ОДВ ГРУП" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що реконструкція будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні є цільовим призначенням земельної ділянки, оскільки це є видом використання і цей вид використання відноситься до категорії земель за цільовим призначенням - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення (пункт "ж" частини першої статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК).
Враховуючи те, що норми права передбачають відповідальність лише за нецільове використання земельної ділянки, тому матеріали перевірки повністю не відповідають вимогам Закону, оскільки інспектори можливо мали на увазі неправильний вид використання земельної ділянки (реконструкція і будівництво), однак за це відповідальність не передбачена, до того ж вид використання земельної ділянки визначається її власником самостійно в межах певної категорії.
Фіскальний чек від 15.02.2018 суб`єкта підприємницької діяльності ОСОБА_1, а перевірку здійснено відносно ТОВ "ОДВ ГРУП", проте це два різних господарюючих суб`єкта.
Інспекторами Держгеокадастру до суду апеляційної інстанції не надано, а судом не здобуто доказів тому, яка норма закону забороняє здійснювати господарську/підприємницьку діяльність на землях промисловості, або ж на землях інших категорій земель, передбачених частиною першою статті 19 ЗК.
На будь-якій категорії земельної ділянки здійснюється господарська діяльність незаборонена законом.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 січня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М., судді: Мороз Л.Л., Кравчук В.М.
Верховний Суд ухвалою від 29 січня 2019 року відкрив касаційне провадження.
У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М. відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 липня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року № 880/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відповідно до Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності індексний номер витягу 78854444 від 25.01.2017 ТОВ "ОДВ ГРУП" (ЄДРПОУ 41062755) є власником земельної ділянки, кадастровий номер 5610100000:01:035:0030, площею 0,6 га, за адресою: Рівненська обл., м. Рівне, вул. Київська, земельна ділянка 98. Форма власності: приватна.
Згідно з Витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-5603849032018 від 08.02.2018 цільове призначення земельної ділянки: 1.10.5, категорія земель: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, вид використання: для реконструкції будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні.
Відповідно до Витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на вказаній земельній ділянці за адресою Рівненська обл., м. Рівне, вул. Київська, 98, розташовані об`єкти нерухомого майна, що перебувають у приватній власності ТОВ "ОДВ ГРУП":
будівля, ремонтна майстерня літ. "2Б-1", об`єкт житлової нерухомості: ні, загальною площею 974.5 кв. м, реєстраційний номер 1155589556101;
будівля, виробничий корпус літ. "У-1", об`єкт житлової нерухомості: ні, загальною площею 998,6 кв. м, реєстраційний номер 1156296856101;
будівля, склад негорючих матеріалів, літ. "2В-1", об`єкт житлової нерухомості: ні, загальною площею 396,7 кв. м, реєстраційний номер 417880856101.
Як встановлено судом, 31.01.2018 ГУ Держгеокадастру видано наказ № 113-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки на земельній ділянці з кадастровим номером 5610100000:01:035:0030, яка розташована за адресою: вул. Київська, 98, м. Рівне; старшим державним інспекторам з 01.02.2018 по 15.02.2018 здійснити зазначений захід державного контролю.
15.02.2018 посадовими особами ГУ Держгеокадастру складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 113-ДК/96/АП/09/01/-1, в графі якого "Місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються" зазначено: вул. Київська, 98, м. Рівне, 33027.
В акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 15.02.2018 №113-ДК/96/АП/09/01/-18 зазначено, що згідно з даними Державного земельного кадастру та реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка площею 0,6 га (кадастровий номер 5610100000:01:035:0030) перебуває у приватній власності ТОВ "ОДВ ГРУП" (директор ОСОБА_1 ) з цільовим призначенням для реконструкції будівлі свинарника під виробничий корпус та будівництва адміністративно-побутового корпусу і ремонтної майстерні. Державна реєстрація речового права на нерухоме майно від 23.01.2017 № 18704868.
У ході проведення перевірки, з виїздом на місце, встановлено, що на даній земельній ділянці розташовано об`єкти нерухомого майна, які функціонально використовуються як об`єкти для здійснення комерційної діяльності (торгівлі), а саме: будівельний маркет "Маяк" та складські приміщення, які використовуються разом з прилеглою територією для зберігання та реалізації будівельних матеріалів (мінвата, фарба, гідроізоляційний матеріал, каналізаційні люки, труби, тощо). Водночас, факт здійснення торгівлі на вказаній земельній ділянці за адресою: вул. Київська, 98 підтверджено фіскальним чеком від 15.02.2018 №47.
Вказані факти свідчать про порушення вимог земельного законодавства ТОВ "ОДВ ГРУП" в особі директора ОСОБА_1, яким не забезпечено використання за цільовим призначенням земельної ділянки площею 0,6 га, а саме пункту "а" частини першої статті 91 ЗК, відповідальність за яке передбачено статтею 211 ЗК та статтею 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Зазначений акт перевірки складений та підписаний старшими державними інспекторами Стельмащуком С.В. та Герасимчуком А.В.
У зв`язку з встановленням порушень статті 91 ЗК посадовими особами ГУ Держгеокадастру 28.03.2018 складено протокол про адміністративне правопорушення № 113-ДК/0000278П/07/01/-18, за результатами розгляду якого постановою від 10.04.2018 №113-ДК/0000278По/08/01-18 накладено адміністративне стягнення на директора ТОВ "ОДВ ГРУП" ОСОБА_1 у вигляді штрафу в розмірі 255 грн.
10.04.2018 відповідачем на ім`я керівника ТОВ "ОДВ Груп" складено припис №113-ДК/192Пр/03/01/-18, яким приписано: усунути порушення вимог земельного законодавства, а саме забезпечити використання земельної ділянки площею 0,6 га з кадастровим номером 5610100000:01:035:0030 за цільовим призначенням, що знаходиться за адресою м. Рівне, вул. Київська, 98. Термін виконання припису до 10.05.2018, обґрунтування: стаття 91 ЗК.
Позивач, не погодившись із Спірним приписом, звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
У справі, яка розглядається спір виник щодо дій контролюючого органу при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства та ухвалення цим органом за наслідками перевірки відповідного розпорядчого документу (припису).
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 19 червня 2003 року № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Відповідно до частини четвертої статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
При цьому стаття 6 Закону № 963-IV визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; стаття 10 вказаного Закону визначає повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
Так, згідно з положеннями статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
У свою чергу, у відповідності до положень статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України.
Поряд з цим, згідно з підпунктом 251 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
Згідно з пунктом 1 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону № 963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.
Фактично можна зробити висновок, що Закон № № 963-IV є правовою основою - визначає основи організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, тоді як порядок здійснення державного контролю визначено Законом № 877- V.
Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Зі змісту цього Закону вбачається, що його прийняття спрямоване на вдосконалення правових засад організації державного контролю за господарською діяльністю в Україні. Метою є створення єдиного узгодженого правового поля, яким будуть регулюватися порядок проведення контрольних перевірок різних видів фінансово-господарської діяльності суб`єктів господарювання, механізми прийняття рішень та вчинення дій контролюючими органами за наслідками проведення ними згаданих перевірок.