ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24 лютого 2021 року
в адміністративній справі № 9901/605/19 (провадження № 11-381заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і нечинним рішення у частині.
Короткий виклад історії справи
У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просила визнати протиправним і нечинним рішення відповідача від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19 про результати кваліфікаційного оцінювання судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді в окремій його частині, а саме в частині порядку набрання чинності цим рішенням відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 зі змінами (далі - Регламент).
При цьому суд першої інстанції у судовому засіданні з`ясував, що ОСОБА_1 у вимогах позовної заяви допустила описку в номері підпункту Регламенту, із застосуванням якого вона не погоджується, а саме «4.10.8» замість «4.10.5», який був застосований Комісією в оскаржуваній частині рішення.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 вказала на те, що Комісія прийняла до розгляду висновок Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики після початку проведення співбесіди з нею у процедурі кваліфікаційного оцінювання, а відтак порушила порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, які надані ГРД, визначений пунктом 4.10 розділу IV Регламенту. З огляду на абзац шостий підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, відповідно до якого висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається, правомірною поведінкою відповідача було б постановлення протокольного рішення про залишення без розгляду висновку ГРД. Натомість прийняття цього висновку до уваги мало наслідком визначення Комісією порядку набрання чинності рішенням з посиланням на підпункт 4.10.5 пункту 4.10 розділу IVРегламенту, суть якого зводиться до того, що рішення ВККС, ухвалене у складі колегії, про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності негативного висновку ГРД набирає чинності з дня його ухвалення у разі, якщо воно буде підтримано не менше ніж одинадцятьма членами ВККСу пленарному складі.
Позивачка зазначала, що рішення ВККС в оскаржуваній частині має вплив на отримання нею всіх передбачених Конституцією України гарантій незалежності суддів, зокрема на належне матеріальне забезпечення, оскільки постановлене за наслідками оцінювання рішення про відповідність займаній посаді не набрало чинності. У зв`язку з неправомірним,на думку ОСОБА_1 , висновком Комісіїпро необхідність проходження нею оцінювання, прийняття до розгляду висновку ГРД та неправомірним визначенням порядку набрання чинності оскаржуваним рішенням вона позбавлена можливості отримувати винагороду в розмірі посадового окладу судді місцевого суду, який пройшов кваліфікаційне оцінювання. Посилаючись на непослідовність дій та рішень ВККС, неможливість передбачити, коли саме набере чинності рішення від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19, позивачка стверджує, що має місце втручання у право на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
ОСОБА_1 також вказує на те, що рішення Комісії в оскаржуваній частині підлягає скасуванню з підстави, визначеної пунктом 4 частини третьої статті 88 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), а саме рішення не містить мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
У подальшому представниця позивачки просила суд взяти до уваги той факт, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року у справі № 640/25218/19, яке набрало чинності 7 серпня 2020 року, визнано протиправним і скасовано висновок ГРД від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, а також те, що Комісія допускала неоднакову практику застосування пункту 4.10розділу IVРегламенту щодо вирішення аналогічних ситуацій, коли щодо інших суддів ВККС ухвалювала протокольне рішення про залишення без розгляду висновків ГРД, які надходили до Комісії з порушенням строків, визначених підпунктом 4.10.1 пункту 4.10розділу IV Регламенту, що, своєю чергою, свідчить про дискримінаційний підхід до окремих суддів під час проходження кваліфікаційного оцінювання.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позову.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 16 квітня 2010 року № 544/2010 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено суддею Солом`янського районного суду міста Києва.
20 жовтня 2017 року ВККС прийняла рішення № 106/зп-17 про призначення кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді за списком згідно з додатком 1, зокрема судді ОСОБА_1 . Цим рішенням встановлено черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання: перший етап - складення іспиту; другий етап - дослідження досьє та проведення співбесіди.
Комісія рішенням від 29 січня 2018 року № 7/зп-18 затвердила графік проведення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді окремих суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням ВККС від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17, і відповідно до витягу з додатка 7 до вказаного рішення стосовно судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 призначено іспит під час кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді на 26 лютого 2018 року.
ВККС рішенням від 16 березня 2018 року № 54/зп-18 затвердила результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 26 лютого 2018 року, зокрема судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 , яку згідно з додатком 4 до цього рішення допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
ОСОБА_1 склала анонімне письмове тестування, за результатами якого набрала 88,875 бала. За результатами виконаного практичного завдання позивачка набрала 94 бали, загалом - 182,875 бала. ОСОБА_1 також пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
За результатами співбесіди 17 квітня 2018 року рішенням Комісії № 377/ко-18 визнано підтвердженою інформацію про недостовірність тверджень, указаних суддею Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 в деклараціях доброчесності судді за 2016 та 2017 роки, вирішено звернутися до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) для вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи стосовно судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 чи відмову в її відкритті та зупинено кваліфікаційне оцінювання відносно неї.
Ухвалою Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 29 серпня 2018 року відкрито дисциплінарну справу щодо судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 за ознаками дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 19 частини першої статті 106 Закону № 1402-VIII (декларування завідомо недостовірних (у тому числі неповних) тверджень у декларації судді).
Третя Дисциплінарна палата ВРП рішенням від 26 вересня 2018 року відмовила у притягненні судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та припинила дисциплінарне провадження.
11 травня 2019 року ВККС поновила кваліфікаційне оцінювання ОСОБА_1 та включила її до графіку засідань Комісії на 22 травня 2019 року для проведення співбесіди за результатами дослідження суддівського досьє.
22 травня 2019 року у зв`язку з неявкою ОСОБА_1 на засідання для проведення співбесіди з підстави тимчасової непрацездатності оголошено перерву. Співбесіду за результатами дослідження досьє призначено на 14 год 18 червня 2019 року.
Засідання ВККС, призначене на 18 червня 2019 року, знято з розгляду у зв`язку з відсутністю повного складу колегії.
18 червня 2019 року до Комісії від ГРД надійшов затверджений 18 червня 2019 року висновок про невідповідність судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, відповідно до якого слідчий суддя ОСОБА_1 ухвалою від 23 січня 2014 року у справі № 760/376/14 обрала запобіжний захід у вигляді тримання під вартою щодо особи у зв`язку з його участю в масових акціях протесту. Вказана ухвала відсутня в Єдиному державному реєстрі судових рішень. Відповідно до висновку Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів загальної юрисдикції (далі - ТСК) від 19 травня 2015 року
№ 28/2-15 у діях судді ОСОБА_1 під час винесення ухвали від 23 січня 2014 року у справі № 760/376/14 було виявлено грубі порушення, які підпадають під ознаки порушення присяги судді. Рішенням Вищої ради юстиції від 3 грудня 2015 року № 924/0/15-15 установлено порушення в діях судді, але не знайдено підстав для притягнення її до відповідальності за порушення присяги. Сам факт непритягнення судді до дисциплінарної відповідальності не означає відповідність її критеріям доброчесності та професійної етики. На переконання ГРД, установлені у висновку ТСК порушення в умовах Революції Гідності дають підстави вважати, що суддя не дотрималась принципу незалежності та ухвалювала свавільні рішення для демонстрування своєї лояльності чинній владі.
У наступному пункті висновку вказано, що суддя, подаючи декларацію доброчесності за 2016 рік вперше, у пункті 17 підтвердила, що не приймала рішень, передбачених статтею 3 Закону України від 8 квітня 2014 року№ 1188-VII «Про відновлення довіри до судової влади», проте вона ухвалювала такі рішення, про що вказано в пункті 1 висновку. Також у висновку вказано інформацію, яка потребує пояснень щодо неодноразових поїздок судді до міста Москви та Автономної Республіки Крим.
Відповідно до витягу з протоколу засідання ВККС у складі колегії від 2 жовтня 2019 року № 405 (початок засідання о 10 год 10 хв) затверджено порядок денний з питанням про проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді. Згідно із цим протоколом до зали засідання запрошено суддю ОСОБА_1 ; члени Комісії поставили їй запитання з метою уточнення інформації, наявної в матеріалах досьє та отриманої за результатами перевірки; ОСОБА_1 відповіла на поставлені запитання та надала роз`яснення стосовно відомостей, наявних у матеріалах досьє; головуючий оголосив про завершення співбесіди з суддею Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 ; присутні видалились із зали засідань для обговорення Комісією питань; після обговорення головуючий оголосив ухвалене Комісією рішення.
ВККС у складі колегії рішенням від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19 визначила, що суддя Солом`янського районного суд міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 706,875 бала; визнала суддю Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді. Абзацом третім резолютивної частини цього рішення визначено, що рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Вважаючи рішення Комісії від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19 у частині абзацу третього резолютивної частини (щодо визначення порядку набрання ним чинності) протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що порушення ГРД строку, визначеного підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту для надання Комісії висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, не вливає на порядок набрання чинності спірним рішенням колегії ВККС, оскільки у випадку наявності висновку ГРД закон імперативно й безальтернативно визначає, що рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає сили остаточного лише, якщо Комісія ухвалить рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді не менше ніж одинадцятьма її членами.
На думку суду першої інстанції, висновок ГРД від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики надійшов у термін більш ніж достатній у контексті підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту відносно останнього засідання Комісії (2 жовтня 2019 року), на якому ухвалено оскаржуване в частині рішення колегії ВККС, та позивачка мала достатньо часу для ознайомлення із цим висновком та надання Комісії своїх пояснень, що були враховані останньою.
Надаючи оцінку доводам ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування висновку ГРД від 18 червня 2019 року з посиланням на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року у справі № 640/25218/19, яке набрало законної сили 7 серпня 2020 року, як на підставу для скасування в частині рішення колегії Комісії від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19, суд першої інстанції вказав, що при оцінці рішення суб`єкта владних повноважень він надавав оцінку лише тим обставинам, які існували на час прийняття оскаржуваного рішення. У цьому спорі визначальним є те, чи були у колегії ВККС правові підстави для ухвалення спірного рішення в частині винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здійснювати повноваження у відповідному суді за наявності висновку ГРД від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.
За висновком суду першої інстанції, рішення у частині, яка оскаржується позивачкою, Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, рішення відповідає критеріям частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС).
В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції не надав належної оцінки її основним та доречним аргументам, чим порушив вимоги рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», відповідно до якого суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше суд не виконає свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
Скаржниця зазначила, що суд першої інстанції не врахував, що імперативні приписи частини першої статті 88 Закону № 1402-VIIIвимагають ухвалення Комісією саме мотивованого рішення. Відсутність мотивів у рішенні є законодавчо визначеною підставою для його оскарження і наступного скасування, що закріплено у пункті 4 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII. За змістом оскаржуваного в частині рішення ВККС, у ньому наведений перелік засобів установлення відповідності судді займаній посаді (результати іспиту, тестування, дослідження досьє, співбесіди), а також указані бали позивачки та інформація, яка аналізувалася відповідачем, однак взагалі відсутня мотивація щодо підстав застосування процедури, передбаченої абзацом третім резолютивної частини рішення Комісії від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19. Фактично матеріалами справи було підтверджено, що ані рішення про прийняття висновку ГРД, ані про залишення його без розгляду в порядку, визначеному Регламентом, Комісія не приймала, як і взагалі немає мотивації щодо прийняття оскаржуваної частини рішення, що є окремою самостійною та достатньою підставою вважати протиправним рішення відповідача в частині абзацу третього резолютивної частини щодо набрання ним чинності.
На переконання ОСОБА_1 , поза увагою суду першої інстанції залишився її аргумент про те, що згідно з аналізом пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIIIвиключно колегія ВККС має право приймати рішення про відповідність/невідповідність судді займаній посаді. ВККС у пленарному складі (в частині компетенції щодо оцінювання відповідності судді займаній посаді) може переглядати виключно рішення, прийняті колегією, щодо результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання (абзац четвертий частини другої статті 85 Закону № 1402-VIII). Тобто колегія ВККС рішенням в оскаржуваній частині на порушення частини другої статті 19 Конституції України, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України поклала проведення оцінювання відповідності судді займаній посаді на ВККС у пленарному складі.
Скаржниця також вважає помилковою позицію суду першої інстанції щодо неврахування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року у справі № 640/25218/19. Оцінюючи вищевказане рішення суду, на переконання позивачки, слід виходити не із самої наявності цього рішення, а з фактів та обставин, які цим рішенням установлені. Так, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва встановлені факти та надана правова оцінка обставинам, які самі по собі існували ще під час ухвалення рішення ВККС від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19, а саме протиправність висновку ГРД від 18 червня 2019 року, на підставі якого було ухвалено оскаржуване рішення Комісії.
На думку ОСОБА_1 , з огляду на імперативні приписи підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту було чітко визначено, яке саме рішення могла прийняти Комісія в разі надходження висновку ГРД з порушенням строку.
Скаржниця вказує, що внаслідок ненабрання чинності рішенням ВККС від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19 вона отримала меншу суддівську винагороду. Крім того, суддя ОСОБА_1 , яка станом на сьогоднішній день має десятирічний стаж суддівської діяльності, внаслідок того, що процедура кваліфікаційного оцінювання, що розпочалася ще у 2016 році, не завершена та невідомо, коли буде завершена взагалі, не може реалізувати своє право відправляти правосуддя, а також позбавлена права щодо переведення до суду апеляційної інстанції та несе репутаційні ризики в порівнянні з іншими суддями, кваліфікаційне оцінювання щодо яких вже завершено. Це свідчить пропорушення щодо позивачки статті 1 Першого протоколу до Конвенції та зумовлює нівелювання передбачених Конституцією України та Законом № 1402-VIIIгарантій незалежності суддів.
На підставі викладеного скаржниця просила скасувати оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та прийняти нове рішення, яким її позовні вимоги задовольнити повністю.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, статей 83, 85, 87, 88, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення»Закону № 1402-VIII, пункту 4.10 розділу ІVРегламенту та констатувала, що оцінювання судді за критеріями «компетентність», «професійна етика», «доброчесність» віднесено до виключних повноважень Комісії, яка з підстав та в порядку, передбачених статтею 88 Закону № 1402-VІІІ, ухвалює кінцеве та остаточне рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. У випадку якщо ГРД у висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо виходити з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, зокрема його підпункту 4.10.1 розділу ІVРегламенту, то можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати п