П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/141/20
Провадження № 11-375заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року (судді Жук А. В., Данилевич Н. А., Дашутін І. В., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.) у справі № 9901/141/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним Указу Президента України й зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив:
- визнати протиправним Указ Президента України від 02 грудня 2018 року № 405/2018 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим" (далі - Указ), яким позивача було звільнено із зазначеної посади згідно з поданою ним заявою;
- зобов`язати Президента України звільнити ОСОБА_1 з посади Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - Представник) за поданою ним належною заявою про звільнення від 22 листопада 2018 року на підставі статті 38 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) через невиконання законодавства про працю, умов колективного договору чи трудового договору;
- зобов`язати Президента України як роботодавця забезпечити сплату ОСОБА_1 середнього заробітку за період чинності Указу до часу належного звільнення позивача з посади Представника.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що на порушення статті 19 Конституції України, статей 32, 38 КЗпП України Президент України видав оскаржуваний Указ у неналежний спосіб та без належних підстав. При цьому застосування щодо позивача Указу порушило його права, гарантовані, зокрема, статтями 2, 2-1, 32, 38, 44 КЗпП України та статтями 8, 13, 14, 18 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
3. ОСОБА_1 указав, що у зв`язку зі зміною істотних умов праці на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304" (далі - Постанова № 784) щодо розмірів оплати праці, про що він не був попереджений за два місяці до набрання чинності цією постановою уряду, 22 листопада 2018 року позивач подав до Адміністрації Президента України (далі - АПУ) заяву про звільнення із займаної посади за власним бажанням за статтею 38 КЗпП України (за змістом заяви - за частиною третьою цієї статті) із 07 грудня 2018 року. Однак під тиском та погрозами з боку заступника голови та деяких працівників АПУ він подав інші заяви про звільнення, зокрема й без дати та без зазначення підстави звільнення за КЗпП України. При цьому ОСОБА_1 указав, що заяву від 22 листопада 2018 року він не відкликав, а 23 листопада 2018 року надіслав засобами фельд`єгерського службового зв`язку голові АПУ заяву про звільнення, аналогічну заяві, поданій 22 листопада 2018 року.
4. Позивач зазначив, що відповідно до змісту Указу його звільнено з посади Представника "згідно з поданою ним заявою". Проте підстав такого звільнення в Указі не уточнено. Указ був оприлюднений увечері 03 грудня 2018 року - у день, коли позивач перебував у службовому відрядженні у м. Стамбулі (Туреччина). 07 грудня 2018 року він отримав трудову книжку, у якій був зроблений запис про те, що його звільнено з посади Представника "згідно з поданою ним заявою" за статтею 38 КЗпП України без уточнення, за якою саме частиною цієї статті відбулося звільнення з посади, підставою звільнення зазначено Указ. У розпорядженні від 05 грудня 2018 року № 44-к/р "Про звільнення ОСОБА_1 ", підписаному виконувачем обов`язків Представника ОСОБА_3, підстави звільнення позивача Президентом України не визначені та жодних вказівок щодо заповнення його трудової книжки не надано.
5. ОСОБА_1 указав, що спочатку належним способом захисту своїх прав він вважав справу № 640/22415/18 за його позовом до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною Постанови № 784 в частині, зобов`язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди, у межах апеляційного розгляду якої він 10 січня 2020 року звернувся до Офісу Президента України (далі - ОПУ) із запитом на отримання публічної інформації, зокрема стосовно його звільнення з посади Представника. Надавши неповні відповіді (листи від 30 січня та 05 лютого 2020 року № 12-09/470 та 12-09/589 відповідно) на вказаний запит та інші запити позивача, ОПУ порушив його право на отримання відповідної інформації, зокрема щодо того, якими є день та підстави звільнення із займаної посади відповідно до змісту Указу. Вказані протиправні дії ОПУ та АПУ були 27 січня 2020 року оскаржені ним до Одеського окружного адміністративного суду (справа № 420/603/20), який рішенням від 31 березня 2020 року хоча й відмовив у задоволенні позову, але встановив факт ненадання АПУ та ОПУ інформації щодо звільнення позивача з посади Представника.
6. Крім цього, ОСОБА_1 зазначив, що зі змісту листів ОПУ від 30 січня та 05 лютого 2020 року № 12-09/470 та 12-09/589 відповідно, а також із листа Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - Представництво) від 20 лютого 2020 року № 9/04-19 він з`ясував, що запис у трудовій книжці не має належного правового обґрунтування та є неповним, оскільки не містить вказівки на відповідну частину статті 38 КЗпП України, на підставі якої позивача було звільнено із займаної посади. Відтак 29 лютого 2020 року він звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Представництва про визнання протиправними дій та бездіяльності із заповнення трудової книжки позивача під час його звільнення з посади Представника, що полягала в необґрунтованому, неповному та неточному визначенні правових підстав звільнення згідно з КЗпП України з порушенням принципу правової визначеності, а саме з відсутністю конкретної норми КЗпП України як правової підстави звільнення (справа № 420/1736/20). У ході розгляду цієї справи він, отримавши 30 квітня 2020 року заяву Представництва від 27 квітня 2020 року № 402/02-05-20 про надання додаткових доказів та пояснень, уперше дізнався, що Указ був виданий на підставі нібито його заяви про звільнення за статтею 38 КЗпП України, датованої 30 листопада 2018 року, яка не містить конкретної підстави, є внутрішньо суперечливою за вказаними в ній датами, суперечить належній заяві про звільнення від 22 листопада 2018 року, що була подана за вказаною вище статтею та в подальшому не відкликалася, має ознаки фальсифікації та написана за умов тиску та погроз на особу, яка її підписувала.
7. Позивач також указав, що обставини його звільнення на підставі заяви від 30 листопада 2018 року встановлені у рішенні Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20. До того ж відомості про те, що заява про звільнення від 30 листопада 2018 року нібито є підставою видання Указу, підтверджуються листом Представництва від 21 травня 2020 року № 256-138Б/04-07/20, у якому зазначено, що саме рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року вперше встановлено, що підставою звільнення позивача з посади Представника була не заява від 22 листопада 2018 року, а заява від 30 листопада 2018 року, яка зареєстрована в АПУ цього ж дня за вхідним № 303/53510-01.
8. ОСОБА_1, посилаючись на отриману ним 30 квітня 2020 року заяву Представництва від 27 квітня 2020 року № 402/02-05-20, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20 та лист Представництва від 21 травня 2020 року № 256-138Б/04-07/20, стверджував, що не пропустив місячний строк звернення до суду.
9. Одночасно з позовною заявою позивач подав заяву про поновлення строку звернення до суду, у якій указав доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві, а також зазначив, що з грудня 2018 року активно намагається захистити свої трудові права, порушені під час проходження служби та звільнення з посади Представника, однак АПУ та ОПУ послідовно відмовляли йому протягом 2019-2020 років у наданні інформації за відповідними запитами про обставини його звільнення. При цьому Представництво до квітня 2020 року також не володіло інформацією щодо того, за якою заявою про звільнення позивача було звільнено із займаної посади.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 жовтня 2020 року задовольнив клопотання представника відповідача та позовну заяву ОСОБА_1 залишив без розгляду з підстав, визначених частиною четвертою статті 123 та пунктом 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки викладений в ухвалі про відкриття провадження в цій справі висновок про визнання поважними причин пропуску строку звернення до суду був передчасним, позивач не навів інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, а суд не знайшов їх.
11. Судове рішення мотивовано тим, що:
- за змістом частини третьої статті 122 КАС України законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й з об`єктивної можливості цієї особи знати про такі факти. День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це підтверджений належними та допустимими доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, унаслідок яких відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Якщо цей день установити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому слово "повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо вона знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Відтак початком перебігу строку звернення ОСОБА_1 до суду є день отримання ним трудової книжки - 07 грудня 2018 року, коли позивач ознайомився із записом, внесеним на підставі Указу в трудову книжку;
- позивач, маючи на руках трудову книжку із відповідним записом про своє звільнення за статтею 38 КЗпП України, розпорядження від 05 грудня 2018 року № 44-к/р "Про звільнення ОСОБА_1 " та усвідомлюючи (як позивач сам звертає увагу в позовній заяві) відповідну невпевненість щодо свого звільнення на підставі поданої ним заяви від 22 листопада 2018 року, не був позбавлений можливості протягом майже 1 року 6 місяців звернутися до суду з позовом про скасування Указу, перевірити правомірність ухвалення цього спірного рішення суб`єкта владних повноважень та відповідність підстав свого звільнення нормам чинного законодавства і фактичним обставинам справи. Однак позивач від дня отримання трудової книжки - 07 грудня 2018 року протягом тривалого часу не звертався за судовим захистом щодо оскарження Указу, а звернувся лише в травні 2020 року;
- позивач мав сумніви з приводу підстави його звільнення ще в грудні 2018 року, проте при зверненні до суду із цим позовом не зазначив жодних об`єктивних обставин, які б перешкоджали йому звернутися до АПУ, зокрема, із запитами щодо уточнення інформації про своє звільнення та правових підстав видання оскаржуваного Указу ще в грудні 2018 року, а не у січні 2020 року, тобто понад рік з часу звільнення;
- листування позивача з ОПУ щодо отримання інформації про підстави його звільнення відповідно до Указу не може свідчити про поважність причин пропуску строку звернення до суду після спливу настільки значного строку, а бездіяльність посадових осіб ОПУ (АПУ), переписка та тяганина щодо розгляду вказаного питання жодним чином не заважали позивачу звернутись до суду із цим позовом раніше, ніж 27 травня 2020 року.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
12. Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції: неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права; дійшов висновків, що не відповідають обставинам справи; не довів обставин, що мають значення для справи; неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи.
13. На переконання скаржника, суд не надав оцінки письмовим доказам у справі та його клопотанням про долучення до справи нових доказів, допиту свідків, витребування доказів, призначення судової експертизи, що були направлені серед іншого на підтвердження обставин поважності пропуску строку звернення до суду, чим порушив вимоги статей 90, 264 КАС України.
14. ОСОБА_1 зазначив, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції не проголошена іменем України, що є порушенням частини першої статті 243 КАС України, оскільки саме цією ухвалою, що є судовим рішенням, завершено розгляд справи.
15. На думку скаржника, суд першої інстанції дав неправильну оцінку тій обставині, що виключно рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20 за позовом ОСОБА_1 до Представництва вперше встановлено, що підставою звільнення позивача із займаної посади була не заява від 22 листопада 2018 року, а заява від 30 листопада 2018 року, яку зареєстровано в АПУ цього ж дня за вхідним № 303/53510-01. Суд не врахував цей аргумент лише з тієї підстави, що нібито позивачем "самостійно" було подано в листопаді 2018 року до АПУ декілька заяв про його звільнення з посади. Крім цього, суд проігнорував його аргумент про те, що до 27 травня 2020 року він був необізнаний, що відповідач допустив фальсифікації, які вплинули на порушення його прав, та відмовився створити умови для отримання тих доказів, які позивач об`єктивно не може надати суду самостійно.
16. ОСОБА_1 зазначив, що поза увагою суду першої інстанції залишилося те, що П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 жовтня 2020 року у справі № 420/603/20 установив факт протиправної бездіяльності ОПУ щодо відповідей на запити позивача, що серед іншого стосувалися обставин його звільнення. Крім цього, суд, посилаючись в оскаржуваній ухвалі на рішення судів у справі № 420/1736/20, проігнорував рішення судів в інших справах, релевантних до цієї справи, а саме у справах № 420/603/20, 826/17866/18, 640/22415/18, 420/7431/19 та 320/5531/18, що згадані у позові та заявах, а також суд проігнорував, що позивачем оскаржені до Верховного Суду судові рішення у справі № 420/1736/20.
17. На переконання скаржника, ця справа, серед іншого, є спором щодо оплати праці, стягнення вихідної допомоги у розмірі, визначеному статтею 44 КЗпП України, тому відповідно до частини другої статті 233 КЗпП України строк давності в цій справі не підлягає застосуванню взагалі. Відтак суд першої інстанції неправильно застосував частину п`яту статті 122 КАС України без застосування норм КЗпП України, а також неправильно встановив початок перебігу строку звернення до суду. Крім цього, суд неправильно застосував частину третю статті 122 КАС України без правильного встановлення як дня, з якого позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав, так і наявності у нього перешкод для з`ясування інформації про порушення своїх прав. До того ж суд не застосував частину першу статті 121 КАС України та не дослідив поважності підстав можливого пропущення позивачем строків звернення до суду щодо оскарження Указу.
18. ОСОБА_1 також указав, що суд першої інстанції не врахував правову позицію Конституційного Суду України, висловлену в Рішенні від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про призначення ОСОБА_4 Директором Національного антикорупційного бюро України", як обставину, що впливає на строки в цій справі. Позивач мав намір обговорити питання конституційних повноважень Президента України щодо видання оскаржуваного Указу з урахуванням правової позиції Конституційного Суду України в указаному вище Рішенні, про яке він не знав та не міг знати до 28 серпня 2020 року.
19. На думку позивача, оскаржувану ухвалу суду першої інстанції постановлено неналежним складом суду, оскільки заявлені відводи колегії суддів він вважає обґрунтованими.
20. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції.
21. У додаткових поясненнях ОСОБА_1 навів міркування та додатковіаргументи, які, на його думку, свідчать про необхідність задоволення апеляційної скарги.
Рух апеляційної скарги
22. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 листопада 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року, а також відмовила в задоволенні клопотань позивача про розгляд у судовому засіданні за участю сторін справи № 9901/141/20 та про витребування з ОПУ доказів, а саме оригіналів усіх документів, пов`язаних з підготовкою та опрацюванням оскаржуваного Указу, та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі "Аксен проти Німеччини", заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі "Варела Ассаліно проти Португалії", заява № 64336/01).
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
23. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що наведені в апеляційній скарзі доводи є необґрунтованими.
24. На думку представника відповідача, суд першої інстанції правильно зазначив, що ОСОБА_1 подав позов з пропуском місячного строку звернення до суду майже на півтора року. Листування позивача з ОПУ щодо отримання інформації про підстави його звільнення відповідно до Указу не може свідчити про поважність причин пропуску строку звернення до суду після спливу настільки значного строку, а бездіяльність посадових осіб ОПУ (АПУ), переписка та тяганина щодо розгляду вказаного питання жодним чином не заважали позивачу звернутись до суду із цим позовом раніше, ніж 27 травня 2020 року.
25. У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
26. ОСОБА_1 подав до суду апеляційної інстанції письмові пояснення, у яких зазначив, що відзив представника відповідача на апеляційну скаргу не спростовує її доводів.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
27. ОСОБА_1 Указом Президента України від 17 серпня 2017 року № 220/2017 був призначений на посаду Представника.
28. 02 грудня 2018 року Президент України видав Указ, яким звільнив ОСОБА_1 із займаної посади.
29. Розпорядженням виконувача обов`язків Представника Гданова І. Р. від 05 грудня 2018 року № 44-к/р "Про звільнення ОСОБА_1 " позивача звільнено із займаної посади.
30. 07 грудня 2018 року позивачу було видано трудову книжку.
31. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20 за позовом ОСОБА_1 до Представництва, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2020 року, відмовив у задоволенні позовних вимог про: визнання протиправними дій та бездіяльності Представництва із заповнення трудової книжки позивача під час його звільнення з посади Представника, яка полягала у необґрунтованому, неповному та неточному визначенні правових підстав звільнення ОСОБА_1 відповідно до КЗпП України з порушенням принципу правової визначеності, а саме відсутністю конкретної норми КЗпП України як правової підстави звільнення; зобов`язання доповнити запис трудової книжки ОСОБА_1 стосовно його звільнення з посади Представника з визначенням конкретної норми КЗпП України, а саме конкретної частини статті 38 цього Кодексу, зокрема частини третьої, або вказівки на звільнення внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору за статтею 38 КЗпП України як правової підстави звільнення ОСОБА_1 згідно із цим Кодексом, про що прийняти відповідне розпорядження Представника із внесенням відповідних змін до розпорядження виконувача обов`язків Представника від 05 грудня 2018 року № 44-к/р; зобов`язання сплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу після його звільнення з посади Представника до часу належного внесення Представництвом запису про звільнення із займаної посади у його трудову книжку та виплатити позивачу вихідну допомогу у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку згідно зі статтею 44 КЗпП України, але з тим, щоб загальна сума виплат Представництвом ОСОБА_1 у цій справі не перевищила чотириста п`ятдесят розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
32. Уважаючи Указ протиправним, позивач 27 травня 2020 року звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
33. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
34. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
35. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів Українивизначено у статті 266 КАС України.
36. На підставі частин першої - третьої та п`ятої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
37. За визначенням, наведеним у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.