ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 813/1009/17
Провадження № 11-1083апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 липня 2017 року (суддя Грень Н. М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року (судді Ільчишин Н. В., Довгополов О. М., Шинкар Т. І.) у справі № 813/1009/17 за позовом першого заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 (далі - Прокурор) до Львівської міської ради (далі - Міськрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Резерв плюс" (далі - ТОВ "Резерв плюс", ТОВ відповідно), треті особи, які не заявляють самостійних вимог, на предмет спору на стороні позивача: Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Елітний-Люкс" (далі - ОСББ "Елітний-Люкс"), ОСОБА_1, ОСОБА_2, Державне підприємство "Львівський виробничо-технічний центр стандартизації, метрології та сертифікації", ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання протиправною та скасування ухвали і
ВСТАНОВИЛА:
1. У березні 2017 року Прокурор звернувся до адміністративного суду з позовними вимогами визнати протиправною і скасувати ухвалу Міськради від 26 грудня 2016 року № 1449 року "Про надання Товариству з обмеженою відповідальністю "Резерв плюс" дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 " (далі - Спірна ухвала № 1449).
Вимоги мотивував тим, що відповідач не дотримав вимог земельного законодавства та надав дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва багатоквартирних житлових будинків із земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення без зміни цільового призначення такої ділянки.
Покликається Прокурор також і на те, що в межах зони Г-2 (зона центрів обслуговування і комерційної діяльності районного і місцевого значення) не передбачено будівництво багатоквартирних житлових будинків. Посадові особи Міськради не забезпечили додержання вимог чинного законодавства щодо раціонального використання вільних земельних ділянок, зокрема, в частині визначення розмірів земельної ділянки, оскільки зіставлення площі забудови існуючого об`єкта нерухомого майна за адресою: АДРЕСА_1 (12 587 м 2 ), та площі земельної ділянки, яку передбачено передати в оренду (14 804 м2), свідчить про їх неспівмірність.
Із цих підстав Прокурор просив адміністративний позов задовольнити повністю.
ОСББ "Елітний-Люкс" у судовому засіданні адміністративний позов підтримало, оскільки вважало, що передача земельної ділянки в користування ТОВ "Резерв плюс" без затвердження детального плану території призведе до порушення прав власників житлових квартир у будинках на АДРЕСА_1, бо заїзд та дорога загального користування буде передана цьому товариству в оренду і мешканці не матимуть доступу до власних житлових квартир.
2. Львівський окружний адміністративний суд постановою від 10 липня 2017 року у задоволенні позову відмовив.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 листопада 2017 року зазначену постанову залишив без змін.
3. Підставами для цих рішень стали такі фактичні обставини.
ТОВ "Резерв Плюс" придбало в іншого ТОВ "Торговий дім "ГЕОСИСТЕМИ" нежитлові будівлі, позначені на плані земельної ділянки літ. Д-1, И-1, Е-5, Є-5, В-1, Б-1, розміщені на АДРЕСА_1, на підставі договорів купівлі-продажу від 12 лютого 2014 року за реєстровими номерами 87, 88, 89. Позаяк ТОВ "Резерв плюс" стало власником об`єктів нерухомості, які знаходяться на вказаній земельній ділянці, то до товариства перейшло й право користування земельною ділянкою. Площа та межі земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, визначені в установленому законом порядку, земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі, їй присвоєно кадастровий номер 4610137500:03:001:0036.
22 березня 2016 року ТОВ "Резерв плюс" як фактичний користувач земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, звернулось до Міськради із заявою (клопотанням) про надання дозволу на зміну цільового призначення земельної ділянки і на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 площею 1,4804 га для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з розміщенням торгово-офісних приміщень та об`єктів громадського призначення.
За результатами розгляду цього клопотання 26 грудня 2016 року відповідач прийняв Спірну ухвалу № 1449, якою надав ТОВ "Резерв плюс" дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4804 га (у тому числі площею 0,1945 гау межах червоних ліній) на АДРЕСА_1 (кадастровий номер 4610137500:03:001:0036) для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з розміщенням торгово-офісних приміщень та об`єктів громадського призначення за рахунок земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення (з подальшим переведенням їх до земель житлової та громадської забудови) за функцією використання землі комерції.
Наявність правових підстав, визначених частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) для відмови ТОВ "Резерв плюс" у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із зміною її цільового призначення були предметом дослідження в ході розгляду справи № 461/5651/16-а за позовом ТОВ "Резерв плюс" до Міськради, за участю третьої особи - міського голови міста Львова, про визнання протиправним та скасування рішення Міськради та зобов`язання до вчинення дій, за результатами розгляду якої Галицький районний суд м. Львова постановою від 04 листопада 2016 року позовні вимоги задовольнив повністю: визнав протиправним та скасував рішення Міськради щодо відхилення проекту ухвали Міськради про надання дозволу ТОВ "Резерв плюс" на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,4804 га, кадастровий номер 4610137500:03:001:0036, на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з розміщенням торгово-офісних приміщень та об`єктів громадського призначення; зобов`язав Міськраду затвердити порядок денний пленарного засідання Міськради з питанням про надання дозволу ТОВ "Резерв плюс" на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,4804 га, кадастровий номер 4610137500:03:001:0036, на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з розміщенням торгово-офісних приміщень та об`єктів громадського призначення; зобов`язав Міськраду розглянути на пленарному засіданні та прийняти рішення щодо надання дозволу ТОВ "Резерв плюс" на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,4804 га, кадастровий номер 4610137500:03:001:0036, на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з розміщенням торгово-офісних приміщень та об`єктів громадського призначення.
З-поміж іншого у цій справі суди встановили, що у Міськради немає визначених статтею 123 ЗК України виключних підстав для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,4804 гана АДРЕСА_1.
Суд апеляційної інстанції, коли розглядав спір у справі, яка є предметом касаційного перегляду, врахував і ту обставину, що Господарський суд Львівської області рішенням від 28 вересня 2017 року у справі за позовом ОСББ "Елітний-Люкс" до Міськради про скасування ухвали Міськради від 29 червня 2017 року № 2182 "Про затвердження ТОВ "Резерв плюс" проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки на АДРЕСА_1 " (далі - Ухвала № 2182) у задоволенні позову відмовив.
4. Прокурор не погодився із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і 18 грудня 2017 року подав касаційну скаргу про їх скасування та закриття провадження у справі. Серед іншого вказує, що спір підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
Обґрунтовуючи свої доводи, зокрема, зазначає, що Міськрада Ухвалою № 2182 затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надала земельну ділянку площею 1,4804 гав оренду терміном на 10 років для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з розміщенням торгово-офісних приміщень та об`єктів громадського призначення за рахунок земель житлової та громадської забудови, перевівши їх із земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики та іншого призначення.
Отже, оскаржуване рішення реалізоване, тобто Міськрада вирішила питання про затвердження проекту землеустрою та передачу спірної ділянки в оренду.
До того ж ОСББ "Елітний-Люкс" оскаржив до суду цю ухвалу Міськради. Господарський суд Львівської області рішенням від 28 вересня 2017 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року, у справі за позовом ОСББ "Елітний-Люкс" до Міськради про скасування Ухвали № 2182 у задоволенні позову відмовив.
З огляду на зазначені обставини прокурор вважає, що у цій справі виник спір про право і вирішення такого спору не належить до юрисдикції адміністративного суду.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26 лютого 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 липня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року.
Цей же суд ухвалою від 02 жовтня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 28 січня 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
6. Велика Палата Верховного Суду перевірила обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій у межах наведених у касаційній скарзі доводів про недотримання цими судами правил предметної юрисдикції і дійшла таких висновків.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАСУкраїни суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАСУкраїни юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАСУкраїни юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Конституційний Суд України у Рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України вирішив, що:
- положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК Україниу частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень;
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Згідно зі статтею 1512 Конституції Українирішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
7. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
За частинами першою - другою статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122цього Кодексу.
Відповідно до статей 38, 39 цього Кодексу до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Згідно з частиною першою статті 65 ЗК України землями промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення відповідної діяльності.
Частина перша статті 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV) визначає поняття цільового призначення земельної ділянки як використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Одним із наслідків порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам (пункт "а" статті 21 ЗК України).
За змістом положень статті 122 ЗК Українивирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗКУкраїни громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За частиною першою статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).