У Х В А Л А
2 березня 2021 року
м. Київ
Справа № 922/3014/19
Провадження № 12-7гс21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Рогач Л. І.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В.,
перевірила наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 922/3014/19 за позовом Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, фізичної особи - підприємця Томка Андрія Івановича, Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Мрія" про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсними договорів оренди землі та
ВСТАНОВИЛА:
У вересні 2019 року Керівник Первомайської місцевої прокуратури Харківської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - ГУ Держгеокадастру) у Харківської області, фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) Томка Андрія Івановича, Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Мрія" (далі - СТОВ "Мрія") про:
1) визнання незаконним та скасування наказу Головного управління Держземагенства (далі - ГУ Держземагенства) у Харківській області від 18 червня 2014 року № 1294-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду";
2) визнання недійсним укладеного 7 липня 2014 року між ГУ Держземагенства у Харківській області та Томком А. І. договору оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства площею 27,1219 га, розташованої за межами населених пунктів на території Кирилівської сільської ради Красноградського району Харківської області, скасувавши державну реєстрацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 24 липня 2014 року № 6461402;
3) визнання недійсним укладеного 1 червня 2018 року між ФОП Томком А. І. та СТОВ "Мрія" договору суборенди земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 27,1219 га, скасувавши державну реєстрацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 17 липня 2018 року № 27161853;
4) зобов`язання ФОП Томка А. І. повернути, а ГУ Держгеокадастру у Харківській області прийняти зазначену земельну ділянку.
Позов обґрунтовано тим, що на підставі заяви Томка А. І. згідно з наказом ГУ Держземагенства у Харківській області від 18 червня 2014 № 1294-СГ йому надано в оренду земельну ділянку з кадастровим номером 6323381000:04:000:0095, площею 27,1219 га для ведення фермерського господарства, а в подальшому з ним укладено договір оренди земельної ділянки від 7 липня 2014 року. Вказану земельну ділянку Томко А. І. передав в суборенду раніше створеному СТОВ "Мрія" згідно з договором суборенди земельної ділянки від 1 червня 2018 року. Однак, під час вивчення прокуратурою матеріалів, на підставі яких Томку А. І. надано в оренду земельну ділянку, встановлено ряд істотних порушень, які на думку прокурора, зумовлюють необхідність визнання незаконними вказаного наказу ГУ Держземагенства у Харківській області та недійсним договорів оренди та суборенди, оскільки, звертаючись із заявою про отримання земельної ділянки, Томко А. І. мав на меті не створення фермерське господарство, а розширення земельного банку вже існуючого СТОВ "Мрія" без проведення обов`язкової процедури - земельних торгів.
Рішенням Господарського суду Харківської області від 26 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 1 жовтня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
У листопаді 2020 року заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив рішення Господарського суду Харківської області від 26 грудня 2019 року та постанову Східного апеляційного господарського суду від 1 жовтня 2020 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що судові рішення господарських судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема статей 123, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 7, 8, 12 Закону України "Про фермерське господарство", статті 261 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Наголошує, що господарські суди попередніх інстанцій ухвалили оскаржувані судові рішення без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду.
Скаржник вказує, що апеляційний суд необґрунтовано відхилив посилання прокурора на його обізнаність про обставини порушень з 14 червня 2017 року - з моменту отримання відповіді ГУ Держгеокадастру у Харківській області та дійшов помилкового висновку, що прокурор, з урахуванням наданих йому статтею 20 Закону України "Про прокуратуру" повноважень, мав можливість і був зобов`язаний отримати повну та достовірну інформацію про незаконне надання земельної ділянки у межах встановленого закону строку позовної давності.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 січня 2021 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Східного апеляційного господарського суду від 1 жовтня 2020 року і рішення Господарського суду Харківської області від 26 грудня 2019 року; надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу, ухвалою від 3 лютого 2021 року справу № 922/3014/19 разом із вказаною касаційною скаргою передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду, вважаючи за необхідне відступити від висновків, викладених у постанові Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2019 року у справі № 366/2648/16-ц стосовно того, що неналежне здійснення компетентним органом своїх повноважень в даному випадку є підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.
Мотивуючи ухвалу, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що за змістом статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 5 зазначеного Закону державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Водночас відповідно до статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Згідно з пунктом 25-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 "Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру" Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Таким чином, оскільки спірна земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення, ГУ Держгеокадастру у Харківській області в даному випадку наділено повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України). Такий правовий висновок міститься у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетентний орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган. Такий правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
У постанові від 22 травня 2019 року у справі № 366/2648/16-ц, від висновку у якій хоче відступити Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду, колегія Першої судової палати Касаційного цивільного суду, установивши, що ГУ Держземагентства у Київській області, надаючи фізичній особі - відповідачу дозволи на розробку проектів відведення земельних ділянок, затверджуючи його та укладаючи оспорювані договори оренди на підставі спрощеної процедури, без проведення земельних торгів, неналежно здійснював свої повноваження, а тому прокурор мав права звертатися з позовом до суду в інтересах держави та набув статусу позивача, скасувала ухвалені у справі судові рішення і задовольнила позовні вимоги заступника прокурора Київської області до ГУ Держгеокадастру у Київській області про визнання недійсними наказів та розірвання договорів оренди.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вважає, що у справі № 366/2648/16-ц органом, який виконує функцію розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а також функцію органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, є ГУ Держгеокадастру у Київській області. Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру не передбачено право ГУ Держгеокадастру визнавати недійсними та скасовувати власні накази, тому, оскаржуючи накази ГУ Держгеокадастру з підстав їх незаконності та зазначаючи відповідачем ГУ Держгеокадастру, прокурор мав визначити підставою для представництва в суді законних інтересів держави відсутність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Отже, у випадку зазначення ГУ Держгеокадастру одним із відповідачів та заявлення вимоги про визнання недійсним його наказу, підставою для представництва прокурором інтересів держави є відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах. Крім того, правильне визначення підстави представництва впливає на оцінку обґрунтування позовних вимог прокурора, зокрема, щодо необхідності чи відсутності необхідності повідомлення компетентного органу про порушення інтересів держави, а також є визначальним для встановлення початку перебігу позовної давності.
Відповідно до частини третьої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду. У постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися висновок про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об`єднаної палати, Великої Палати (частина друга статті 315 ГПК України).