ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 800/7/17
Провадження № 11-1198заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року (судді Стеценко С. Г., Бучик А. Ю., Єзеров А. А., Рибачук А. І., Шарапа В. М.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа - Вільшанська районна державна адміністрація Кіровоградської області (далі - Вільшанська РДА), про визнання незаконним та скасування розпорядження, поновлення на публічній службі, провадження у якій відкрито за заявою ОСОБА_1 про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Вищого адміністративного суду України від 25 квітня 2017 року, і
ВСТАНОВИЛА:
1. ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Президента України, третя особа - Вільшанська РДА, в якому просив визнати незаконним та скасувати Розпорядження Президента України від 09 грудня 2016 року № 287/2016-рп "Про відставку голови Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області" (далі - Спірне Розпорядження) і поновити ОСОБА_1 на посаді голови Вільшанської РДА.
Прохання мотивує тим, що свого часу Вільшанська районна рада Кіровоградської області VII скликання рішенням від 23 листопада 2016 року № 111 (далі - Рішення № 111) висловила недовіру голові Вільшанської РДА ОСОБА_1, дію якого Добровеличківський районний суд Кіровоградської області ухвалою від 02 грудня 2016 року в адміністративній справі № 384/654/16-а зупинив у порядку забезпечення позову, який він ( ОСОБА_1 ) подав до адміністративного суду з вимогами до Вільшанської районної ради, третя особа - Вільшанська РДА, про визнання протиправними дій, визнання протиправним і скасування рішення. Додає, що той самий суд постановою від 14 грудня 2016 року в цій самій справі визнав дії Вільшанської районної ради, які полягали у включенні 23 листопада 2016 року до порядку денного сьомої сесії VII скликання Вільшанської районної ради питання про недовіру голові Вільшанської РДА ОСОБА_1, протиправними. Суд також визнав протиправним і скасував Рішення № 111.
Такі обставини, з погляду позивача, свідчать, що Рішення № 111 не створювало жодних юридичних наслідків для учасників спірних правовідносин, а відтак не могло бути передумовою для такого юридичного наслідку, як видання Спірного Розпорядження.
2. Відповідач заперечив заявлені до нього вимоги і повідомив, що Спірне Розпорядження Президент України видав на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Як на час надходження Рішення № 111 до Адміністрації Президента України, так і станом на день видання Спірного Розпорядження згаданий акт органу місцевого самоврядування, що став підставою звільнення позивача з посади, був чинним. Законність цього акта підтвердив Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, який постановою від 27 березня 2017 року відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Вільшанської районної ради, третя особа - Вільшанська РДА, про визнання протиправними дій, визнання протиправним і скасування рішення щодо висловлення недовіри голові Вільшанської РДА.
3. Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції постановою від 25 квітня 2017 року відмовив у задоволенні позову.
4. 28 серпня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1 про перегляд зазначеної постанови у зв`язку з нововиявленими обставинами.
Позивач повідомив, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою від 24 липня 2019 року у справі № 384/654/16-а скасував постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року та залишив в силі постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 14 грудня 2016 року, якою цей суд задовольнив його позов до Вільшанської районної ради, визнав протиправним і скасував Рішення № 111, на підставі якого відповідач видав Спірне Розпорядження. На переконання заявника, названа обставина є нововиявленою у розумінні пункту 1 частини другої статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і достатньою для того, щоб за наслідками перегляду справи в провадженні за нововиявленими обставинами скасувати рішення суду першої інстанції й постановити нове рішення - про задоволення позову.
Наголошує також, що рішення суду апеляційної інстанції, яке лягло в основу постанови Вищого адміністративного суду України від 25 квітня 2017 року, скасоване в касаційному порядку, відтак відповідно до пункту 3 частини другої статті 361 КАС України виникають підстави для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами.
11 вересня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1 про збільшення позовних вимог та залучення співвідповідачів, у якій він просив збільшити позовні вимоги й зобов`язати Вільшанську РДА нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з моменту його звільнення до моменту ухвалення рішення у цій справі; залучити як співвідповідачів Президента України Зеленського В. О. та Вільшанську РДА.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в судовому засіданні 09 жовтня 2019 року відмовив у задоволенні цієї заяви, що було відображено в протоколі судового засідання.
5. Цей же суд постановою від 09 жовтня 2019 року заяву ОСОБА_1 про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Вищого адміністративного суду України від 25 квітня 2017 року задовольнив частково. Суд скасував постанову цього суду та ухвалив нову - про визнання протиправним Спірного Розпорядження та його скасування. У задоволенні вимог про поновлення на публічній службі відмовив.
6. ОСОБА_1 не погодився із судовим рішенням суду в частині відмови в задоволенні позову і подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року та з урахуванням збільшення позовних вимог ухвалити нову - про задоволення позову в цій частині позовних вимог.
Позивач вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував правила статті 8 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV) та помилково не застосував положення статті 9 цього Закону. За його баченням, не існувало та не існує жодних правових перешкод для поновлення його на посаді голови Вільшанської РДА.
ОСОБА_1 вважає, що якщо суд установив порушення його права обіймати посаду голови Вільшанської РДА, то відтак мав би захисти його право шляхом поновлення його на цю посаду, а також стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, яка є похідною вимогою.
Проявом неправильного, однобічного й обмеженого підходу до вирішення спору по суті позивач вважає відмову суду залучити до її розгляду Вільшанську РДА як співвідповідача.
На переконання скаржника, правильним, законним і справедливим вирішенням спору в контексті конкретних його обставин буде судове рішення про скасування рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні вимог про поновлення його на посаді, ухвалення нової постанови - про поновлення його на посаді голови Вільшанської РДА та зобов`язання Вільшанської РДА нарахувати і виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу - з моменту звільнення до моменту ухвалення рішення у цій справі.
Решту постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року просить залишити без змін.
7. Відзив на апеляційну скаргу не надходив.
8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13 листопада 2019 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 28 листопада 2019 року призначила розгляд справи в судове засідання на 18 лютого 2020 року.
18 лютого 2020 року у судовому засіданні було оголошено перерву.
19 та 21 лютого 2020 року, 14 березня 2020 року від ОСОБА_1 до Великої Палати Верховного Суду надійшли заяви в порядку частини п`ятої статті 303 КАС України, в яких він повідомив, що відмовляється від апеляційної скарги на постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року і просить закрити апеляційне провадження у цій справі.
23 березня 2020 року від позивача та представника Президента України надійшли заяви про розгляд справи за їх відсутності в порядку письмового провадження.
25 серпня 2020 року від ОСОБА_1 до Великої Палати Верховного Суду надійшла заява, в якій він заявив про відмову від заяви про відмову від апеляційної скарги. Повідомив, що підтримує подану ним раніше апеляційну скаргу. Просить скасувати постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року в частині відмови в поновленні його на посаді голови Вільшанської РДА та прийняти нову, якою задовольнити позовні вимоги з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог повністю та поновити ОСОБА_1 на посаді голови Вільшанської РДА; зобов`язати Вільшанську РДА нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з моменту його звільнення до моменту ухвалення рішення у цій справі. У частині визнання протиправним та скасування Спірного Розпорядження постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року просить залишити без змін.
У судовому засіданні представник відповідача Мовіле О. С.просив відмовити у задоволенні скарги й залишити без змін рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
9. Велика Палата Верховного Суду заслухала пояснення апелянта та інших сторін, дослідила матеріали справи, перевірила мотиви апеляційної скарги й у межах апеляційного перегляду дійшла таких висновків.
Обставини цієї справи можна викласти таким чином.
Президент України ОСОБА_3 Розпорядженням від 21 квітня 2015 року № 443/2015-рп призначив ОСОБА_1 головою Вільшанської РДА.
Вільшанська районна рада Кіровоградської області Рішенням № 111 висловила недовіру голові Вільшанської РДА ОСОБА_1 .
Цим рішенням затверджено протокол засідання лічильної комісії Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 13 щодо встановлення результатів голосування з питання "Про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації", яким визначено, що з 26 депутатів загального складу районної ради: 23 депутати - присутні на сесії районної ради та взяли участь у голосуванні з цього питання, з них: 20 депутатів проголосували "За", 3 депутати - "Проти". Доручено голові районної ради надіслати копію цього рішення до Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) та Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - Кіровоградська ОДА).
10. Кіровоградська ОДА листом від 25 листопада 2016 року № 01-11/369/1 надіслала до КМУ документи стосовно Рішення № 111 для порушення перед Президентом України питання про відставку голови Вільшанської РДА ОСОБА_1 . Були надіслані біографічна довідка ОСОБА_1, проект Розпорядження Президента України про відставку голови Вільшанської РДА ОСОБА_1 ; копія Рішення № 111, копія протоколу засідання лічильної комісії Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 13.
11. ОСОБА_1 оскаржив Рішення № 111 в судовому порядку.
Добровеличківський районний суд Кіровоградської області ухвалою від 02 грудня 2016 року у справі № 384/654/16-а в порядку забезпечення позову ОСОБА_1 до Вільшанської районної ради, третя особа - Вільшанська РДА, про визнання протиправними дій, визнання протиправним і скасування рішення зупинив дію Рішення № 111.
12. КМУ листом від 09 грудня 2016 року № 17775/0/2/16 вніс Президенту України подання про прийняття відставки голови Вільшанської РДА ОСОБА_1 у зв`язку з висловленням йому недовіри більше, ніж двома третинами депутатів від складу відповідної ради.
09 грудня 2016 року Президент України видав Розпорядження, яким відповідно до частини десятої статті 118 Конституції України прийняв відставку голови Вільшанської РДА ОСОБА_1 .
Ухвала про забезпечення позову у справі про оскарження позивачем Рішення № 111 надійшла до Адміністрації Президента 12 грудня 2016 року.
13. Добровеличківський районний суд Кіровоградської області постановою від 14 грудня 2016 року у справі № 384/654/16-а позов голови Вільшанської РДА ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправними дії Вільшанської районної ради, які полягають у включенні 23 листопада 2016 року до порядку денного сьомої сесії VII скликання Вільшанської районної ради питання про недовіру голові Вільшанської РДА ОСОБА_1, визнав протиправним та скасував Рішення № 111.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 27 березня 2017 року скасував постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 14 грудня 2016 року у справі № 384/654/16-а та прийняв нове судове рішення, яким відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Вільшанської районної ради.
Цією ж постановою скасував заходи забезпечення позову щодо зупинення дії Рішення № 111.
14. ОСОБА_1 оскаржив у судовому порядку Спірне Розпорядження.
Як згадувалося вище, Вищий адміністративний суд України постановою від 25 квітня 2017 року у справі № 800/7/17 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України ОСОБА_3, третя особа - Вільшанська РДА, про визнання незаконним та скасування Спірного Розпорядження, поновлення на публічній службі.
Цей суд виходив з того, що законність Рішення № 111, на підставі якого Президент України видав Спірне Розпорядження, підтверджена постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року. На підставі цих обставин суд вирішив, що звільнення позивача з посади керівника місцевого районного органу державної влади відбулося за наявності законних підстав, законність яких підтверджена судом, що, своєю чергою, унеможливлювало задоволення позову.
15. Тим часом Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою від 24 липня 2019 року скасував постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року та залишив у силі постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 14 грудня 2016 року, якою задоволено позов.
16. 28 серпня 2019 року до Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1 про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 25 квітня 2017 року у зв`язку з нововиявленими обставинами на підставі пунктів 1, 3 частини другої статті 361 КАС України .
17. За наслідками розгляду справи у провадженні за нововиявленими обставинами суд першої інстанції ухвалив оскаржене судове рішення. Рішення суд мотивував так.
Зміст та суть наведених у заяві позивача мотивів (стосовно прийняття Верховним Судом постанови від 24 липня 2019 року у справі № 384/654/16-а) вказують на наявність приводів для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами з підстав, передбачених пунктом 1 частини другої статті 361 КАС України, оскільки відоме судове рішення ухвалено після постанови Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції від 25 квітня 2017 року, яку просить переглянути позивач, і, очевидно, постанова суду від 24 липня 2019 року як обставина не існувала на час розгляду цієї справи і не могла бути відома суду та учасникам справи.
Поряд із цим, як на обставину перегляду постанови Вищого адміністративного суду України від 25 квітня 2017 року за нововиявленими обставинами, передбачену пунктом 3 частини другої статті 361 КАС України, ОСОБА_1 покликається на скасування судового рішення (постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року), що стало підставою для ухвалення судового рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 25 квітня 2017 року), яке підлягає перегляду. Ця підстава для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами визначена процесуальним законом як самостійна і окрема від інших підстав, передбачених частиною другою статті 361 КАС України.
Зі змісту мотивувальної частини постанови від 25 квітня 2017 року вбачається, що Вищий адміністративний суд України, коли ухвалював рішення про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1, посилався в основному на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року, якою фактично підтверджено законність Рішення № 111 щодо висловлення недовіри голові Вільшанської РДА та скасовані заходи забезпечення позову.
З огляду на такі фактичні обставини суд виснував, що глава держави видав Спірне Розпорядження в межах повноважень, що визначені Конституцією України, та у порядку, встановленому законодавством. Підстав для задоволення позовних вимог немає.
18. Попри це, пізніше стало відомо, що суд касаційної інстанції постановою від 24 липня 2019 року скасував постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року у справі № 384/654/16-а, яка лягла в основу судового рішення, про перегляд якого порушується питання. Цією ж постановою суд касаційної інстанції залишив у силі постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 14 грудня 2016 року, якою, зокрема, визнано протиправним та скасовано Рішення № 111 про висловлення недовіри ОСОБА_1 як голові Вільшанської РДА.
Інакше кажучи, касаційний суд скасував рішення суду апеляційної інстанції, що було підставою для ухвалення Вищим адміністративним судом України постанови від 25 квітня 2017 року у цій справі, а це, своєю чергою, в розумінні пункту 3 частини другої статті 361 КАС України може зумовити її перегляд за нововиявленими обставинами.
19. Суд першої інстанції, коли мотивував рішення про задоволення заяви про перегляд справи за нововиявленими обставинами у зв`язку з наявністю для цього підстав, зокрема, наголосив, що у правовій ситуації, що склалася відносно цього спору, Президент України видав Спірне Розпорядження на підставі рішення відповідної районної ради, дія якого була зупинена згідно з ухвалою суду про забезпечення позову від 02 грудня 2016 року, оприлюдненою у Єдиному державному реєстрі судових рішень 07 грудня 2019 року і яка з цього часу була загальнодоступною.
Далі суд першої інстанції зазначив, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
У спорі, що виник у цій справі з приводу видання Спірного Розпорядження, було з`ясовано, що Президент України видав акт індивідуальної дії на підставі рішення відповідної районної ради, дія якого була зупинена згідно з ухвалою суду про забезпечення позову, та який лише згодом - після видання оскарженого розпорядження глави держави був скасований у судовому порядку з огляду на його невідповідність вимогам законодавства.
Ці обставини у сукупності, з урахуванням наведених вище законодавчих приписів, як визначив суд, свідчать про те, що Спірне Розпорядження не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, порушує право позивача на проходження ним публічної служби, а відтак його можна взнати протиправним і таким, що підлягає скасуванню.
20. Цю частину судового рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду позивач не оспорює. Як було зазначено вище, ОСОБА_1 не примирився з висновком суду про відсутність правових підстав для поновлення його на посаді голови Вільшанської РДА.
Суд першої інстанції відносно цієї частини позовних вимог зазначив про таке.
За змістом статті 8 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду на строк повноважень Президента України.
Приміром, позивача ОСОБА_1 на посаду голови Вільшанської РДА призначив Президент України ОСОБА_3 .
Відповідно до положень статей 104, 108 Конституції України у зв`язку із складанням присяги і вступом на пост новообраного Президента України ОСОБА_4 повноваження ОСОБА_3 як глави держави припинились 20 травня 2019 року.
У вимірі таких обставин Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для поновлення позивача на посаді голови відповідної місцевої державної адміністрації, оскільки із настанням юридично значимої події обрання нового Президента України, факт якого сам по собі може детермінувати процедуру звільнення такої особи у зв`язку із закінчення строку перебування на посаді голови державної адміністрації, на яку її призначив чинний Президент України, видається неможливим зобов`язувати новообраного Президента України поновлювати на строкову посаду голови державної адміністрації людину, яку він не призначав на цю посаду і на яку ніхто не може його зобов`язати призначити чи поновити, навіть і суд, позаяк це виключно прерогатива новобраного Президента України.
21. Позивач вважає таку позицію суду помилковою, оскільки суд хибно не застосував до спірних відносин статтю 9 Закону № 586-XIV, за положеннями частини четвертої якої у разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.
Ці твердження позивача не залишилися поза увагою суду, який надав їм відповідне значення й вирішив, що названа норма жодним чином не пов`язує можливість припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації тільки з моментом призначення в установленому порядку нового голови цієї місцевої державної адміністрації. Законодавчі положення цієї статті закону лише уповноважують діючого голову місцевої державної адміністрації у разі обрання нового Президента України продовжувати здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нового голови цієї місцевої державної адміністрації та не означають неможливості його звільнення на підставі подання Прем`єр-міністра України з підстав, передбачених законодавством про державну службу.