П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
04 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/598/19
Провадження № 11-123заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
позивача,
представника відповідача -,
розглянула у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою Вищої ради правосуддя на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 березня 2020 року (судді Усенко Є. А., Бившева Л. І., Гончарова І. А., Олендер І. Я., Желтобрюх І. Л.),
У С Т А Н О В И Л А:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив: зобов`язати Вищу раду правосуддя (далі - ВРП) повторно розглянути його запит від 26 листопада 2019 року і надати йому публічну інформацію - електронну копію технічного запису засідання ВРП від 14 листопада 2019 року в частині розгляду питання про тимчасове відсторонення судді Приморського районного суду м. Маріуполя Донецької області ОСОБА_2 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням його до кримінальної відповідальності.
2. На обґрунтування наведених у позові вимог ОСОБА_1 зазначив, що органи державної влади можуть обмежувати доступ до інформації, проте ці повноваження не є абсолютними, зокрема, держава та її органи повинні дотримуватися розумного балансу в питанні конфіденційної чи службової інформації, яка водночас є суспільно значимою. На його переконання, інформація про правосуддя і діяльність суддів має значний суспільний інтерес, оскільки стосується здійснення конституційно важливих функцій. Із цих міркувань позивач вважає, що доступ до інформації, зокрема, про діяльність судів і належне здійснення повноважень суддями не може бути обмежено. До того ж інформація, яку він просив надати, завжди була публічною і будь-яка особа мала можливість ознайомитися з ходом прийняття ВРП рішень при розгляді клопотань про притягнення суддів до кримінальної відповідальності. Позивач наголосив на тому, що з внесенням змін до Регламенту Вищої ради правосуддя (затвердженого рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17; далі - Регламент) публічний статус цієї інформації не змінився. Зазначив, що ВРП не посилалася на те, що розгляд клопотання здійснювався в закритому засіданні, запитувана інформація містить таємницю слідства або на існування персональної чи конфіденційної інформації на відповідному технічному записі. На думку позивача, посилання ВРП на пункт 6.7 Регламенту як підставу відмови в наданні йому запитаної інформації є помилковим, оскільки правило цього пункту стосується процесуальних прав учасників дисциплінарного провадження і не поширюється на правовідносини у сфері публічної інформації, які регулюються нормами Закону України "Про доступ до публічної інформації", водночас ВРП не має повноважень приймати акти, які б могли встановлювати правила доступу до публічної інформації інші, ніж зазначений Закон.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 11 березня 2020 року позов задовольнив: зобов`язав ВРП повторно розглянути запит ОСОБА_1 про надання інформації від 26 листопада 2019 року і надати позивачеві публічну інформацію - електронну копію технічного запису засідання ВРП від 14 листопада 2019 року в частині розгляду питання про тимчасове відсторонення судді Приморського районного суду м. Маріуполя Донецької області ОСОБА_2 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням його до кримінальної відповідальності.
4. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що незалежно від того, які питання розглядалися на засіданні ВРП, інформація про це засідання є публічною, оскільки стосується діяльності суб`єкта владних повноважень та прийняття ним рішення і її відображено (задокументовано) на відповідних носіях, у тому числі з використанням технічних засобів. За висновком суду, ВРП не мала встановлених законом підстав для відмови позивачеві в надані копії технічного запису її засідання від 14 листопада 2019 року в обсязі запитуваної ним інформації, а отже відповідач порушив право ОСОБА_1 на доступ до публічної інформації.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5. В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 березня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
6. Скаржник вважає, що суд першої інстанції ухвалив своє рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.
7. Обґрунтовуючи наведені в апеляційній скарзі доводи, ВРП зазначила, що за нормами Регламенту копія технічного запису засідання ВРП надається виключно в межах процедури оскарження рішення ВРП чи її дисциплінарного органу, його використання з іншою метою та в інший спосіб чинним законодавством не передбачено. Відповідач стверджує, що запитувана ОСОБА_1 інформація не містить такої ознаки публічної інформації, як можливість її розкриття необмеженому колу осіб, адже згідно з Регламентом копію технічного запису може бути надано лише особі, яка має право оскаржити рішення ВРП. Також скаржник зазначає, що суд першої інстанції не з`ясував, чи можна вважати ненадання запитуваної інформації втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, зважаючи на норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), адже ані в запиті, ані в адміністративному позові позивач не зазначив мети отримання запитуваної інформації, у чому полягає суспільний інтерес у її отриманні та як це сприятиме публічній дискусії з питань, що хвилюють суспільство. Крім цього, скаржник зауважує, що технічний запис засідання ВРП певною мірою має конфіденційний характер, оскільки стосується, зокрема, прав та інтересів особи, питання стосовно якої розглядається на засіданні, тому, з урахуванням наведених норм Регламенту, існують законні підстави для обмеження в доступі до інформації, яка відображена на ньому.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
8. Від ОСОБА_1 надійшов відзив на апеляційну скаргу ВРП, у якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін. На переконання позивача, посилання відповідача на пункт 6.7 Регламенту є помилковими, оскільки ця норма не регулює відносин доступу до публічної інформації. Із цих же підстав не заслуговують на увагу доводи ВРП щодо неможливості розкриття запитуваної позивачем інформації. Крім цього, ОСОБА_1 зауважив, що в позовній заяві наводив мотиви з приводу того, чому запитувана ним інформація має суспільний інтерес, до того ж відповідно до частини другої статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Також позивач вважає необґрунтованими твердження відповідача щодо належності згаданої інформації до службової.
9. У своїх додаткових поясненнях ОСОБА_1 акцентував увагу на тому, що інформація про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності не може приховуватися від суспільства, її висвітлення і надання як публічної інформації виконує важливу роль у підтриманні довіри до суддів, демонстрації прозорості функціонування суддівського корпусу, діяльності судів і органів правосуддя. Отже, ця інформація відповідає такому критерію "трискладового тесту", як суспільний інтерес.
Рух апеляційної скарги
10. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 07 квітня та 15 червня 2020 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ВРП на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 березня 2020 року та призначила її до розгляду в судовому засіданні, про що повідомлено учасників справи.
Установлені судом першої інстанції обставини справи
11. 18 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП із запитом, у якому зазначив, що 14 листопада 2019 року відбулося засідання ВРП, на якому було розглянуто питання про тимчасове відсторонення судді Приморського районного суду м. Маріуполя Донецької області ОСОБА_2 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням його до кримінальної відповідальності. Посилаючись на те, що на офіційному вебсайті ВРП немає відеозапису засідання цієї частини її порядку денного, позивач, керуючись положеннями Закону України "Про доступ до публічної інформації", просив надіслати йому зазначений відеозапис як публічну інформацію в електронному вигляді на електронну пошту.
12. У відповідь на цей запит ВРП листом від 25 листопада 2019 року № 44198/0/9-19 повідомила ОСОБА_1 про те, що відеотрансляція її засідання від 14 листопада 2019 року здійснювалася лише в частині розгляду скарги судді Октябрського районного суду м. Полтави ОСОБА_3 (за наявності її клопотання) на рішення Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 23 травня 2018 року № 1467/3дп/15-18. Відеозапис розгляду інших питань порядку денного цього засідання ВРП не проводився, у зв`язку із чим у ВРП не створено запитуваної позивачем інформації.
13. 26 листопада 2019 року ОСОБА_1 повторно звернувся із запитом до ВРП та просив надати копію технічного запису її засідання від 14 листопада 2019 року щодо розгляду питання стосовно судді ОСОБА_2 . При цьому позивач послався на пункт 6.1 Регламенту ВРП, відповідно до якого на засіданнях ВРП, її Дисциплінарних палат ведуться протоколи та здійснюється повне фіксування технічними засобами, за винятком тієї частини засідання, що проводиться в нарадчій кімнаті.
14. Листом від 03 грудня 2019 року № 45690/0/9-19 ВРП повідомила позивача про те, що відповідно до пункту 6.7 Регламенту витяг з протоколу засідання або копія технічного запису розгляду дисциплінарної справи надається особі, яка має право оскаржити рішення ВРП чи Дисциплінарної палати, за її клопотанням. Копія технічного запису надається за умови надання особою, яка має право оскаржити рішення, носія інформації. На засіданні ВРП, яке відбулося 14 листопада 2019 року, не розглядалося питання та не ухвалювалося рішення, яке б визначало право ОСОБА_1 щодо його оскарження, у зв`язку із чим відсутні правові підстави для надання технічного запису цього засідання.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Відповідно до частин другої, третьої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
16. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
17. Пунктом 4 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи "Про доступ до офіційних документів" від 21 лютого 2002 року № R (2002) 2 передбачено, що держави-члени можуть обмежувати право доступу до офіційних документів; обмеження повинні бути чітко визначені в законодавстві, бути необхідними в демократичному суспільстві і пропорційними меті захисту, зокрема, приватного життя та інших законних приватних інтересів; конфіденційності обговорень всередині органу державної влади або ж між декількома органами державної влади під час внутрішнього процесу вироблення документа; "у доступі до документа може бути відмовлено, якщо оприлюднення вміщеної в офіційному документі інформації призводить або може призвести до порушення одного з інтересів, які викладені в пункті 1, незважаючи на переважаючий інтерес громадськості в такому оприлюдненні" (підпункти 4.1, 4.2).
18. Згідно зі статтею 5 Закону України "Про інформацію" кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
19. За порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом. Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація (статті 20, 21 Закону України "Про інформацію").
20. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес визначено Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації".
21. За правилами частини четвертої статті 13 зазначеного Закону усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
22. Згідно зі статтею 1 цього Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом.
23. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством (пункти 1, 4 частини першої статті 3 цього Закону).
24. Відповідно до статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
25. За правилами частин першої, другої, сьомої статті 6 цього Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
26. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
27. Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
28. Відповідно до пункту 1 частини першої статті Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
29. Згідно із частиною першою статті 22 цього Закону розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
30. Відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою (пункт 3 частини четвертої статті 22 цього ж Закону).
31. За Законом України "Про Вищу раду правосуддя" ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів (частина перша статті 1 названого Закону).
32. Згідно із частинами першою, сьомою та восьмою статті 30 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" засідання ВРП та її Дисциплінарних палат проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться у виняткових випадках, за наявності підстав, визначених цим Законом.
33. На засіданнях ВРП та її Дисциплінарних палат ведуться протоколи та здійснюється повне фіксування засідання технічними засобами.
34. Особи, які бажають бути присутніми на засіданнях, допускаються до зали до початку засідання за наявності вільних місць. Особи, присутні в залі засідання, мають право робити письмові записи, можуть використовувати портативні аудіотехнічні засоби. Проведення в залі засідання фотозйомки, відео-, звукозапису із застосуванням стаціонарної апаратури допускається за згодою головуючого, якщо інше не передбачено законом.
35. Відповідно до пункту 6.1 Регламенту (із змінами і доповненнями, внесеними рішенням ВРП від 11 листопада 2019 року № 2912/0/15-19) на засіданнях ВРП, Дисциплінарних палат ведуться протоколи та здійснюється повне фіксування технічними засобами, за винятком тієї частини засідання, що проводиться у нарадчій кімнаті. Відеотрансляція засідань ВРП може відбуватися лише за наявності клопотань (згоди) всіх сторін (осіб, щодо яких розглядається питання порядку денного), за результатами розгляду яких Рада ухвалює відповідне рішення.
36. Згідно з пунктом 6.7 Регламенту витяг із протоколу засідання або копія технічного запису розгляду дисциплінарної справи надається особі, яка має право оскаржити рішення ВРП чи Дисциплінарної палати, за її клопотанням. Копія технічного запису надається за умови надання особою, яка має право оскаржити рішення, носія інформації. Витяг із протоколу засідання засвідчує секретар засідання.
Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається
37. За змістом наведених правових норм інформація за порядком доступу до неї поділяється на відкриту та з обмеженим доступом.
38. Даючи офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України, Конституційний Суд України наголосив, що Конституцією України визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких законами України може передбачатися обмеження прав особи на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації, оскільки реалізація цих прав не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб, у тому числі й конституційне право особи на невтручання в її особисте і сімейне життя; збирання, зберігання, використання та поширення державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням в її особисте та сімейне життя, яке допускається винятково у визначених законом випадках і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (абзац шостий пункту 4, абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012).