П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
17 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/152/20
Провадження № 11-214заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Громадської організації "Гільдія кінематографістів Одеси" до Верховної Ради України, третя
особа - ОСОБА_1, про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України
за апеляційною скаргою Громадської організації "Гільдія кінематографістів Одеси" на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
від 19 червня 2020 року (суддя Мельник-Томенко Ж. М.),
У С Т А Н О В И Л А:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. Громадська організація "Гільдія кінематографістів Одеси" (далі - ГО "Гільдія кінематографістів Одеси") звернулася до суду з позовом до Верховної Ради України, третя особа - ОСОБА_1, у якому просила визнати протиправною та нечинною Постанову Верховної Ради України від 04 червня 2020 року № 669-ІХ "Про призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України" (далі - Постанова № 669-ІХ).
2. Крім того, позивач заявив низку процесуальних клопотань:
- визнати загальновідомими обставини володіння ОСОБА_1 акціями Приватного акціонерного товариства "Одеська кіностудія" (далі - ПрАТ "Одеська кіностудія") та іншими медіакомпаніями та звільнити позивача від обов`язку їх доказування;
- визнати загальновідомими обставини звернення позивача до відповідача з листом від 01 червня 2020 року № 1/06/20 та мирних протестів громадськості проти призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України та звільнити позивача від їх доказування;
- стягнути з відповідача на користь позивача сплачений за подання позовної заяви судовий збір у розмірі 2 102 грн.
3. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив таке.
4. Проєкт Постанови про призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України було зареєстровано у Верховній Раді України
03 червня 2020 року за номером 3585. Ініціатором цього проєкту виступив Прем`єр-міністр України Шмигаль Д. А., який вніс подання про призначення ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України за пропозицією депутатської фракції Політичної партії "Слуга народу". Головним комітетом було визначено Комітет Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики (далі - Комітет). Того ж дня, 03 червня 2020 року, цей Комітет дав висновок, згідно з яким підтримав зазначену кандидатуру та прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України призначити ОСОБА_1 на посаду Міністра культури та інформаційної політики України. Цей висновок підписано першим заступником Голови Комітету Констанкевич І. М .
5. Разом з тим відповідно до Постанови Верховної Ради України від 29 серпня
2019 року № 20-ІХ "Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України дев`ятого скликання" Головою Комітету було обрано того ж ОСОБА_1, проєкт постанови про призначення якого Міністром культури та інформаційної політики України розглядав цей Комітет. На час проведення відповідного засідання Комітету ОСОБА_1 не було звільнено з цієї посади.
6. Позивач зазначає, що вказана обставина могла стати засобом тиску на членів Комітету, оскільки саме ОСОБА_1 за посадою володів усіма адміністративними ресурсами, аби усунути від голосування чи від участі в роботі Комітету осіб, незгодних з його кандидатурою, а потім повідомити їх фракції про відсутність на засіданні без поважної причини.
7. Позивач звертає увагу на те, що статтею 35 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" передбачене виконання обов`язків Голови Комітету його першим заступником лише в разі відсутності Голови з поважних причин або якщо його місце вакантне, однак у цьому випадку Голову Комітету не було звільнено і він був присутній на засіданні Комітету. З огляду на це позивач уважає, що перша заступниця Голови Комітету Констанкевич І. М. не мала права підписувати висновок про підтримку кандидатури ОСОБА_1 .
8. Також ГО "Гільдія кінематографістів Одеси" зазначає, що іншим комітетом було вказано Комітет Верховної Ради України з питань антикорупційної політики, який, однак, висновку не надав.
9. Позивач указує, що оскаржувану Постанову № 669-ІХ прийнято на підставі висновку, підписаного не уповноваженою на те особою, та за відсутності необхідного висновку про відповідність проєкту антикорупційному законодавству.
10. ГО "Гільдія кінематографістів Одеси" наголошує на тому, що ОСОБА_1 є відомим медіамагнатом. Згідно з декларацією кандидата в народні депутати
за 2018 рік ОСОБА_1 є власником, співвласником або бенефіціарним власником низки компаній, у яких він має приватний інтерес, та які належать до сфери управління Міністерства культури та інформаційної політики України. На думку позивача, призначення такої особи на посаду Міністра культури відбулося з ігноруванням значного ризику використання нею свого службового положення всупереч державним інтересам та задля задоволення своїх приватних інтересів.
11. Обґрунтовуючи своє право на звернення до суду із цим позовом, позивач зазначає, що відповідно до Статуту ГО "Гільдія кінематографістів Одеси" основними цілями організації є, зокрема, сприяння здійсненню громадського контролю, аналіз методів та активна участь у практичному забезпеченні ефективності управління діяльністю Одеської кіностудії та інших кіно/теле/відеопідприємств міста Одеси та Одеської області. Серед основних завдань організації зазначені соціальна, культурна і просвітницька діяльність для розвитку кінематографу, традицій і звичаїв, власної історії кіно, проведення суспільно значущих і культурно-масових заходів, а також сприяння розвитку кіно/теле/відеовиробництва, підтримка української індустрії. З огляду на всі викладені обставини позивач, уважаючи, що існує конфлікт інтересів при призначенні ОСОБА_1 Міністром культури та інформаційної політики України,
01 червня 2020 року направив Голові Верховної Ради України Разумкову Д. О. лист, у якому містилось прохання професійних кінематографістів Одеси не допустити призначення ОСОБА_1 на зазначену посаду.
12. ГО "Гільдія кінематографістів Одеси" наголошує на тому, що всупереч усім протестам і повідомленням про незаконні, на думку позивача, дії ОСОБА_1 . Верховна Рада України винесла оскаржувану Постанову №669-ІХ без висновку Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики. Така обставина порушує права як ПрАТ "Одеська Кіностудія", так і кінематографії загалом як галузі, сприяння розвитку якої і є статутним завданням позивача. Однак, знаючи про такі суперечності, Комітет не запросив представників організації на обговорення проєкту Постанови Верховної Ради України № 3585.
13. Позивач уважає, що оскаржуваною Постановою № 669-ІХ порушено його права та законні інтереси, тому просить її скасувати.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
14. Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою
від 19 червня 2020 року відмовила у відкритті провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
15. Судове рішення мотивовано тим, що оскаржувана позивачем Постанова
№ 669-ІХ є нормативно-правовим актом індивідуальної дії, а тому породжує права та обов`язки лише для особи, щодо якої її прийнято, тобто для ОСОБА_1 . З огляду на це між позивачем та відповідачем відсутній публічно-правовий спір,тому юрисдикція адміністративного суду на ці правовідносини не поширюється. Суддя також зауважила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" в цьому випадку слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, оскільки такий спір не може бути вирішений у суді жодної юрисдикції.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі та у відзиві на неї
16. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2020 року та направити справу до цього ж суду для продовження розгляду.
17. Скаржник вважає помилковим висновок суду першої інстанції з приводу того, що між позивачем та Верховною Радою України не виникло публічно-правового спору, оскільки оскаржувана Постанова № 669-ІХ прийнята на виконання владних управлінських функцій стосовно призначення Міністра культури та інформаційної політики України, при цьому позивач як організація, що здійснює діяльність у сфері культури, має право участі у процесі розгляду проєкту такої постанови. Водночас
ГО "Гільдія кінематографістів Одеси" наполягає на тому, що і Верховна Рада України як суб`єкт призначення на посаду Міністра культури та інформаційної політики України, і особа, яка займає цю посаду, і сам позивач здійснюють публічну діяльність у культурній сфері, тобто є суб`єктами правовідносин у публічній діяльності, пов`язаній з цією сферою.
18. ГО "Гільдія кінематографістів Одеси" також наголошує на тому, що розширене тлумачення суддею поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства як спору, який взагалі не підлягає судовому розгляду, суперечить статті 124 Конституції України.
19. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Зокрема, наголошує на тому, що суд першої інстанції правильно застосував статтю 170 КАС, оскільки вважає, що оскаржувана Постанова № 669-ІХ не створює жодних прав або обов`язків для позивача, отже і не надає йому права на звернення до суду.
20. Третя особа у справі ОСОБА_1 у своєму відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін. ОСОБА_1 також наголошує на тому, що оскаржувана постанова хоч і прийнята відповідачем як суб`єктом владних повноважень на виконання управлінських функцій, але є нормативним актом індивідуальної дії, стосується прав, інтересів та обов`язків виключно ОСОБА_1, і дія такого акта вичерпалась його виконанням, тобто призначенням третьої особи на посаду Міністра культури та інформаційної політики України.
21. У додаткових поясненнях до апеляційної скарги позивач повторно наголошує на тому, що судом першої інстанції порушено норми КАС, що призвело до неправильного, на думку позивача, вирішення питання про відкриття провадження у справі. Також позивач заперечує проти наведених у відзиві на апеляційну скаргу доводів відповідача щодо застосування висновків, викладених у Рішенні Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 та від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008, та зазначає, що норми КАС передбачають можливість оскарження Постанов Верховної Ради України незалежно від їх нормативно-правового чи індивідуально-правового характеру. Крім того, позивач повторно наголошує на тому, що оскаржувана Постанова № 669-ІХ порушує права позивача як суб`єкта культурної діяльності.
Рух апеляційної скарги
22. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО "Гільдія кінематографістів Одеси" на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
від 19 червня 2020 року та витребувала матеріали справи № 9901/152/20.
23. Ухвалою від 27 жовтня 2020 року цю справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
24. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
25. Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
26. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
27. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
28. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
29. Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
30. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року
№ 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;
б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
31. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
32. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.