ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 березня 2021 року
м. Київ
справа № 240/3382/19
адміністративне провадження № К/9901/34762/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянувши у порядку попереднього судового засідання
касаційну скаргу заступника прокурора Вінницький області
на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Лавренчук О. В. від 17 вересня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Граб Л. С., Іваненко Т. В., Сторчака В. Ю. від 13 листопада 2019 року
у справі № 240/3382/19
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави
до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України,
третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "Лабіс",
про визнання протиправними та скасування рішень
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2019 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю "Лабіс" (далі також - ТОВ "Лабіс"), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 06 грудня 2018 року №4613;
- визнати протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІ скликання від 18 грудня 2018 року №1356 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року №24939/13/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ЛАБІС";
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №6320, виданий 20 лютого 2019 року Державною службою геології та надр України ТОВ "Лабіс".
2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, позов залишено без розгляду.
3. 10 грудня 2019 року заступником прокурора Вінницької області направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року у справі № 240/3382/19, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Верховного Суду від 23 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/3382/19.
5. Від Державної комісії України по запасах корисних копалин, ТОВ "Лабіс" та Державної служби геології та надр України надійшли відзиви на касаційну скаргу.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду та в чому полягає інтерес держави.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Заступник прокурора Вінницької області у касаційній скарзі не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що приймаючи оскаржувані рішення, суди дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для звернення прокуратури в інтересах держави до суду, оскільки прокурор в даному випадку не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень.
Помилковим є твердження суду апеляційної інстанції про те, що уповноваженим органом захисту інтересів держави в цій сфері є Державна екологічна інспекція України, у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275, оскільки вказаний контролюючий орган не має повноваження на звернення до суду із позовною заявою про визнання протиправним та скасування протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин та рішень органів місцевого самоврядування, а тому, у даному випадку, наявні виключні підстави для здійснення прокурором представництва законних інтересів держави в суді без визначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
8. Від Державної комісії України по запасах корисних копалин до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволені такої та залишити оскаржувані рішення без змін, оскільки прокурором не надано доказів та не обґрунтовано підстав самостійного здійснення представництва інтересів держави в адміністративному суді, зокрема: відсутності відповідних органів держави, що здійснюють контролюючі функції в сфері надрокористування; попереднього звернення заступника прокурора до таких державних органів з метою вжиття заходів контролю та проведенням перевірок за законністю прийняття рішень; неналежного здійснення або нездійснення захисту інтересів держави органами, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження контролю та проведення перевірок за законністю прийнятих рішень апробацію запасів, погодження надання спеціального дозволу; ухилення органами, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, від проведення контролюючих заходів, самостійного звернення їх до адміністративного суду з відповідними позовними вимогами.
Твердження позивача про відсутність відповідного органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин, є помилковими, а питання, порушені в позовній заяві, не входять до компетенції відповідальності прокурора і чинним законодавством визначений орган, який уповноважений звертатись до суду з даним позовом.
9. Від директора ТОВ "Лабіс" до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволені такої та залишити оскаржувані рішення без змін, оскільки в Україні існують державні органи, які здійснюють відповідні функції у правовідносинах, що є предметом розгляду у даній справі.
10. Від Державної служби геології та надр України до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволені такої та залишити оскаржувані рішення без змін, оскільки твердження позивача про відсутність відповідного органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин, є помилковими.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
12. У відповідності до частини 1 статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
13. За змістом статті 14 Кодексу України про надра, такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
14. Частиною 2 статті 16, частиною 1 статті 19 зазначеного Кодексу передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
15. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
16. Надра у користування для видобування підземних вод (крім мінеральних) і розробки родовищ торфу надаються без надання гірничого відводу на підставі спеціальних дозволів, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, що видаються після попереднього погодження з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (стаття 21 Кодексу Країни про надра).
17. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок №615, абзацом третім пункту 1 якого встановлено, що користувачами надр можуть бути особи, визначені статтею 13 Кодексу України про надра (далі - надрокористувачі).
18. За приписами пункту 2 цього ж порядку дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
19. Також, абзацом 1 пункту 4 Порядку №615 визначено, що дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.
20. Підпунктом 1 пункту 8 зазначеного Порядку встановлено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
21. Згідно з положеннями абзаців 20, 26 цього ж пункту Порядку №615 для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
22. Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.
29. Наведеними законодавчими приписами чітко врегульована процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі, без проведення аукціону у передбачених Кабінетом Міністрів України випадках, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу.
23. Статтею ж 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
24. Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
25. Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
26. Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
27. Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
28. Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
29. У відповідності ж з приписами частини 1 статті 64 Кодексу України про надра спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.
30. Разом з тим, відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
31. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина 1 статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
32. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини 1 статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. За визначенням пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
34. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина 4 статті 5 КАС України).
35. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
36. Згідно зі статтею 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
37. Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
38. Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53, 54 КАС України.
39. Зокрема, згідно з частинами 3, 4, 5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
40. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
41. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
42. В свою чергу, відповідно до частини 3 статті 23 Закон України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
43. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
44. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
45. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
46. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
47. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).