ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 березня 2021 року
м. Київ
справа № 815/244/17
адміністративне провадження № К/9901/42325/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Тацій Л.В., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 (головуючий суддя: Кравченко М.М.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018 (головуючий суддя: Кравченко К.В., Джабурія О.В., Вербицька Н.В.) у справі №815/244/17 за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної ради, Голови Одеської обласної ради VI скликання Урбанського Анатолія Ігоровича, третя особа: Департамент освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення в частині,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до Одеської обласної ради (далі - Облрада або відповідач -1) Голови Одеської обласної ради VI скликання Урбанського Анатолія Ігоровича (далі - відповідач-2), третя особа: Департамент освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, в якому просила:
визнати протиправними дії Голови Облради, головуючого на сесії обласної ради 23.12.2016 щодо поставлення на голосування проекту рішення "Про укладення контрактів з директорами комунальних закладів освіти, що перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, повноваження з управління якими делеговано державній адміністрації" в частині пункту 1.7 укладення контракту з ОСОБА_3 на посаду директора комунального закладу "Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування" (Комунальний заклад "Подільська спеціалізована загальноосвітня школа інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій"), на три роки;
визнати протиправним і скасувати рішення Облради №296 VII від 23.12.2016 "Про укладення контрактів з директорами комунальних закладів освіти, що перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, повноваження з управління якими делеговано державній адміністрації" в частині пункту 1.7 щодо укладення контракту з ОСОБА_3 на посаду директора комунального закладу "Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування" (Комунальний заклад "Подільська спеціалізована загальноосвітня школа інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій"), на три роки.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, позивачка подала касаційну скаргу.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 28.03.2018 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою скарги ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду: головуючий суддя - Чиркін С.М., судді: Тацій Л.В., Шарапа В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 03.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.12.2016 на засіданні сесії Одеської обласної ради було ухвалено рішення "Про укладення контрактів з директорами комунальних закладів освіти, що перебувають у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, повноваження з управління якими делеговано державній адміністрації", у пункті 1.7. якого було передбачено укладення контракту з ОСОБА_3 на посаду директора комунального закладу "Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування" (комунальний заклад "Подільська спеціалізована загальноосвітня школа інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій"), на три роки.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування підстав позову позивачка насамперед вказує про те, що спірним рішенням порушені її права та інтереси, позаяк остання також мала намір претендувати на зазначену посаду. Позивачка стверджує, що рішення ухвалено з порушенням передбаченої Регламентом Одеської обласної ради процедури, зокрема, на голосування було поставлено проект рішення разом із пунктом 1.7. не ставлячи при цьому на голосування питання прийняття проекту рішення за основу, а також не вносячи до взятого за основу проекту рішення змін, запропонованих депутатом Сеником Р.В . Крім того, кандидатура ОСОБА_3 на посаду керівника загальноосвітнього навчального закладу висунута без погодження її з Департаментом освіти і науки Одеської ОДА. Також позивачка стверджує, що існує колізія між спеціальними та загальними нормами, що регулюють спірні правовідносини. За позицією позивачки у питаннях трудових відносин педагогічних працівників загальноосвітніх навчальних закладів переважному застосуванню підлягають спеціальні норми (Закони України "Про загальну середню освіту", "Про освіту"), якими унормовано, що призначення на посаду та звільнення з посади керівника комунального навчального загальноосвітнього закладу здійснює відповідний орган управління освітою, а не представницький орган місцевого самоврядування.
Відповідач -1 (Одеська обласна рада) проти позову заперечував з посиланням на дотримання ним процедури погодження питання призначення ОСОБА_3 на посаду керівника загальноосвітнього навчального закладу. Суб`єкт владних повноважень стверджує, що є компетентним органом у питаннях трудових відносин педагогічних працівників комунальних загальноосвітніх навчальних закладів.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, насамперед виходив з того, що даний спір є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. По суті спору, суди здійснивши аналіз положень Регламенту Одеської обласної ради встановили відповідність дій депутата щодо внесення на розгляд сесії в усному порядку пропозиції про призначення ОСОБА_3 на посаду керівника загальноосвітнього навчального закладу. Також суди процитували норми нормативно-правових актів з питань повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у питаннях призначення та звільнення з посади педагогічних працівників.
Окремо суд апеляційної інстанції зазначив про те, що оскаржуване рішення безпосередньо не зачіпає прав, свобод чи інтересів позивачки.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Скаржниця наполягає, що питання про призначення ОСОБА_3 на посаду керівника загальноосвітнього навчального закладу відбулося із порушенням положень Регламенту. Також скаржниця стверджує про те, що суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки її доводам щодо існування колізії між спеціальними та загальними нормами законів, що регулюють питання трудових відносин педагогічних працівників комунальних загальноосвітніх навчальних закладів.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …". Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".
Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.
Позов обумовлений незгодою позивачки з укладанням контракту з директором комунального закладу "Котовська загальноосвітня школа-інтернат І-ІІ ступенів для дітей сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування" (Комунальний заклад "Подільська спеціалізована загальноосвітня школа інтернат І-ІІІ ступенів - ліцей інформаційних технологій") ОСОБА_3 . Також позивачка посилається на наявність порушень під час прийняття спірного рішення облради.
У підпункті 4.2 пункту 4 Рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_5 щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України, частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, частини третьої статті 110, частини другої статті 236 Кримінально-процесуального кодексу України та конституційним поданням Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ щодо офіційного тлумачення положень статей 97, 110, 234, 236 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 3, 4, 17 Кодексу адміністративного судочинства України в аспекті статті 55 Конституції України (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України зазначив, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що в аспекті конституційного звернення положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
У частині 2 статті 17 КАС України, серед іншого, визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Наведені норми узгоджуються із положеннями статей 2, 4, 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.