Постанова
Іменем України
09 березня 2021 року
місто Київ
справа № 310/228/15-ц
провадження № 61-6293св19
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Луспеника Д. Д., Ступак О. В.,
учасники справи:
позивач - керівник Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави,
відповідачі: Бердянська міська рада, ОСОБА_1,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 05 вересня 2018 року у складі судді Черткової Н. І. та постанову Запорізького апеляційного суду від 20 лютого 2019 року у складі колегії суддів: Онищенка Е. А., Бєлки В. Ю., Воробйової І. А.,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
У січні 2015 року Бердянський міжрайонний прокурор Запорізької області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Бердянської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування пункту 5.23 рішення Бердянської міської ради від 28 січня 2010 року № 38, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки.
Позовні вимоги обґрунтовувалися тим, що під час розслідування кримінального провадження Бердянською міжрайонною прокуратурою Запорізької області призначено перевірку додержання вимог земельного та водного законодавства під час надання у власність громадянам земельних ділянок уздовж прибережної смуги Азовського моря, за результатами якої встановлено, що пунктом 5.23 рішення Бердянської міської ради від 28 січня 2010 року № 38 "Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" затверджено проект відведення земельної ділянки та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку, площею 0, 0879 га, розташовану на АДРЕСА_1 для індивідуального дачного будівництва. На підставі цього рішення ОСОБА_1 видано державний акт на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, на АДРЕСА_1, кадастровий номер 2310400000:08:004:0150.
Встановлено, що проект відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_1 погоджено та затверджено з порушенням водного, земельного та містобудівного законодавства, оскільки відведена ОСОБА_1 земельна ділянка згідно з положеннями статті 51 ЗК України відноситься до земель рекреаційного призначення. Проектна документація з землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації. Позитивні висновки про погодження проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 зазначеної земельної ділянки 01 червня 2010 року та 22 березня 2011 року відкликані Управлінням Держкомзему у м. Бердянськ та Управлінням архітектури та містобудування Бердянської міської ради відповідно.
Відповідно до схеми місцезнаходження виділеної ОСОБА_1 земельної ділянки така знаходиться в межах м. Бердянська на території Бердянської коси в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря, на відстані 215 м від урізу води Азовського моря, тому не могла бути передана у власність.
Крім цього, пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природнього середовища України від 05 листопада 2004 року № 434, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2004 року за № 1470/10069, встановлено, що у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлення в натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує її збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 "Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них", з урахуванням конкретної ситуації.
Неврахування у проектах землеустрою відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України розмірів і меж прибережної захисної смуги Азовського моря унеможливлює відведення такої земельної ділянки.
Також зазначив, що Генеральним планом м. Бердянська, затвердженим рішенням Бердянської міської ради від 25 червня 2009 року № 8, за адресою виділеної ОСОБА_1 земельної ділянки передбачено розміщення оздоровчих установ та установ відпочинку.
Відповідно до проектних рішень генерального плану розвитку міста будівництво нових дачних районів в межах міста Бердянська не передбачено. Заборона на будівництво нових дачних районів в міських населених пунктах передбачена й пунктом 3.39 ДБН 360-92 "Планування і забудова міських і сільських поселень".
Посилаючись на зазначені обставини, прокурор просив суд:
- визнати незаконним та скасувати пункт 5.23 рішення сімдесят восьмої сесії Бердянської міської ради Запорізької області п`ятого скликання від 28 січня 2010 року № 38 "Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок";
- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, площею 0, 0879 га, виданий на ім`я ОСОБА_1 для ведення індивідуального дачного будівництва в АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати ОСОБА_1 повернути земельну ділянку вартістю 65 538, 24 грн, площею 0, 0879 га, кадастровий номер 2310400000:08:004:0150, яка знаходиться на АДРЕСА_1, межі якої визначені в державному акті на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, виданий ОСОБА_1, територіальній громаді м. Бердянська Запорізької області.
Стислий виклад заперечень відповідачів
ОСОБА_1 позов не визнав, просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог у зв`язку зі спливом позовної давності.
Бердянська міська рада також просила застосувати позовну давність до спірних правовідносин.
Стислий виклад змісту рішень судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій
Справа розглядалася судами неодноразово.
Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 19 квітня 2016 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Запорізької області від 19 жовтня 2016 року, позов керівника Бердянської місцевої прокуратури задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункт 5.23 рішення сімдесят восьмої сесії Бердянської міської ради Запорізької області п`ятого скликання від 28 січня 2010 року № 38 "Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок". Визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, площею 0, 0879 га, виданий на ім`я ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва на АДРЕСА_1 . Зобов`язано ОСОБА_1 повернути земельну ділянку вартістю 65 538, 24 грн, площею 0, 0879 га, кадастровий номер 2310400000:08:004:0150, яка розташована на АДРЕСА_1, межі якої визначені у державному акті на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, виданому ОСОБА_1, територіальній громаді м. Бердянська.
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 27 вересня 2017 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 19 квітня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Запорізької області від 19 жовтня 2016 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції не з`ясував, з якого часу стало відомо про порушення оскаржуваним розпорядженням (рішенням) земельного законодавства саме державі в особі територіальної громади м. Бердянська Запорізької області, а не прокурору, та у випадку пропущення початку перебігу позовної давності - поважність причин такого пропуску.
Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ зазначив, що з огляду на статус держави та її органів як суб`єктів владних повноважень положення пункту 4 частини першої статті 268 ЦК України не поширюються на позови прокуратури, які пред`являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, порушеного незаконними правовими актами органу державної влади. На такі позови поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли держава в особі її органів, як суб`єктів владних повноважень, довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.
Також зазначено, що, вирішуючи спір у порядку цивільного судочинства, суд не перевірив і не звернув уваги на те, що позивачем є прокурор в інтересах держави, який звернувся з позовом до суб`єкта владних повноважень (Бердянської міської ради Запорізької області), оскарження рішення міської ради передбачає перевірку правомірності дій відповідача під час здійснення ним владних управлінських функцій.
Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 05 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Запорізького апеляційного суду від 20 лютого 2019 року, позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункт 5.23 рішення сімдесят восьмої сесії Бердянської міської ради Запорізької області п`ятого скликання від 28 січня 2010 року № 38 "Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок".
Визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, площею 0, 0879 га, виданий на ім`я ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва на АДРЕСА_1 .
Зобов`язано ОСОБА_1 повернути територіальній громаді міста Бердянська земельну ділянку, вартістю 65 538, 24 грн, площею 0, 0879 га, кадастровий номер 2310400000:08:004:0150, яка знаходиться на АДРЕСА_1, межі якої визначені в державному акті на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, виданому ОСОБА_1 . Вирішено питання розподілу судових витрат.
Рішення суду першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, обґрунтовувалося тим, що спірна земельна ділянка перебуває в межах двокілометрової прибережної захисної смуги уздовж Азовського моря, згідно з Генеральним планом м. Бердянська знаходиться на території оздоровчих установ та установ відпочинку, а тому не може бути передана у власність громадянам відповідно до статей 48, 52 ЗК України. Власником спірної земельної ділянки є територіальна громада міста Бердянська, а Бердянська міська рада своїм рішенням незаконно передала у власність земельну ділянку ОСОБА_1 . Оскільки пункт 5.23 рішення підлягає скасуванню, відсутні правові підстави збереження цього майна за відповідачем, а тому до спірних правовідносин, які виникли безпосередньо між власником майна і його володільцем, підлягають застосуванню положення статті 1212 ЦК України.
Встановивши, що Бердянська міжрайонна прокуратура звернулася до суду із позовом у жовтні 2014 року, про порушення вимог законодавства щодо передачі земельної ділянки Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області дізналася у травні 2013 року, суди дійшли висновку про відсутність підстав для застосування позовної давності.
Враховуючи, що суди дійшли висновку про незаконність пункту 5.23 рішення, державний акт на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, який був виданий ОСОБА_1, визнано недійсним.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі, поданій до Верховного Суду засобами поштового зв`язку у березні 2019 року, ОСОБА_1 просить скасувати рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 05 вересня 2018 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 20 лютого 2019 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Заявник обґрунтовує вимоги касаційної скарги неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права й порушенням норм процесуального права.
ОСОБА_1 зазначає, що:
- суди першої та апеляційної інстанцій не виконали вказівки, які були викладені в ухвалі Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 27 вересня 2017 року;
- судами неправильно визначено початок перебігу позовної давності; зокрема, не встановлено, з якого моменту територіальній громаді м. Бердянська стало відомо про порушення її прав; не враховано, що Головному управлінню Держкомзему у Запорізькій області, яке здійснювало контроль за використанням і охороною земель станом на 15 квітня 2010 року, було достеменно відомо про прийняте рішення, пункт 5.23 якого оскаржується у справі, яка переглядається; прокурор звернувся до Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області про проведення перевірки вимог земельного законодавства.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
Заступник прокурора Запорізької області просить залишити без задоволення касаційну скаргу ОСОБА_1, здійснювати розгляд за участю прокурора, про час та місце розгляду справи повідомити Генеральну прокуратуру України, прокуратуру Запорізької області та учасників справи. Зазначає, що заявник не заперечує сам факт незаконності оскаржуваного пункту рішення Бердянської міської ради, перебування спірної земельної ділянки у межах прибережної захисної смуги та відсутність правових підстав для її набуття у власність. Також вважає, що судами виконано вказівки Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ.
У поясненнях на касаційну скаргу заступник прокурора Запорізької області зазначив, що Бердянська міська рада не просила застосувати позовну давність у спірних правовідносинах, а позовна вимога про визнання незаконним та скасування пункту рішення пред`явлені саме до міської ради, а право на подання позову до ОСОБА_1 виникає лише у разі задоволення позовної вимоги до Бердянської міської ради.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
Ухвалою Верховного Суду від 08 квітня 2019 року у справі відкрито касаційне провадження.
Провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 ЦПК України).
Відповідно до пункту 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ"
(далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Враховуючи, що касаційна скарга у справі, що переглядається, подана у березні 2019 року, вона підлягає розгляду в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 460-IX.
За частиною першою статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи проводиться колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом застосовані правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних судових рішень визначені в статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, за наслідками чого зробив такі висновки.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій переглядаються в межах доводів касаційної скарги.
Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Бердянської міської ради Запорізької області від 28 січня 2010 року № 38 ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0, 0879 га, розташованої на АДРЕСА_1, для індивідуального дачного будівництва.
Згідно з копією проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 земельна ділянка відповідно до Українського класифікатора цільового використання землі була віднесена до земель житлової та громадської забудови. Проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва передбачена зміна цільового використання земельної ділянки на рекреаційне призначення.
Відповідно до Генерального плану м. Бердянська спірна земельна ділянка розташована на території оздоровчих установ та установ відпочинку в житловій та рекреаційній зоні з переважним розміщенням садибної забудови.
Зі схеми місцезнаходження земельної ділянки, кадастрового плану проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки встановлено, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, на відстані 215 м від урізу води Азовського моря.
Пунктом 5.23 рішення Бердянської міської ради від 28 січня 2010 року № 38 затверджено проект відведення земельної ділянки та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку, площею 0, 0879 га, в межах норм безоплатної приватизації, з присвоєнням поштової адреси: АДРЕСА_1, для індивідуального дачного будівництва.
ОСОБА_1 виданий державний акт на право власності на земельну ділянку, серії ЯК № 829166, який зареєстрований управлінням Держкомзему у м. Бердянську в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі.
Згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 08 травня 2013 року Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області спірна земельна ділянка знаходиться в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та відповідно до проектних рішень генерального плану розвитку міста зазначена земельна ділянка не запланована для індивідуального дачного будівництва, проект відведення затверджений без розробки містобудівного обґрунтування об`єкта, не встановлені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки. Крім того, будівництво нових дачних районів у міських населених пунктах згідно з пунктом 3.39 ДБН 360-92 "Планування і забудова міських і сільських поселень" не допускається.
Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі
У статті 13 Конституції України визначено, що земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Відповідно до статті 1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
За змістом статей 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі житлової та громадської забудови, землі оздоровчого призначення, землі рекреаційного призначення, землі водного фонду. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання відповідно до статті 21 ЗК України недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.
Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України та статті 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.