ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 березня 2021 року
м. Київ
справа №826/13826/18
адміністративне провадження №К/9901/24662/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/13826/18
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Собківа Я. М., суддів: Ганечко О. М., Костюк Л. О.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просив визнати незаконним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 26 червня 2018 року № 174 "Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та готовність об`єкта до експлуатації".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що спірним наказом відповідача вирішено, зокрема: скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція приміщень АДРЕСА_1 " від 03 квітня 2017 року № ІУ 082140930201, замовник - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ; скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція приміщень АДРЕСА_1 " від 17 квітня 2014 року № ІУ 142141070714, замовник - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 . При цьому, на момент прийняття вказаного наказу у відповідача були відсутні підстави для скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а також при виконанні функцій управління у сфері містобудівної діяльності контролюючий орган діяв не у спосіб, що передбачений статтею 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 березня 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при винесенні оскаржуваного наказу від 26 червня 2018 року № 174 "Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та готовність об`єкта до експлуатації" діяв у відповідності до вимог законодавства та за наявності відповідних підстав.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 березня 2019 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою позов задоволено в повному обсязі.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач не провів позапланову перевірку на об`єкті будівництва ОСОБА_1, не ознайомився з проектною документацією, а обмежився листами Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві та Комунального підприємства Київської міської ради "Київське міське бюро технічної інвентаризації", з яких необґрунтовано та безпідставно дійшов висновку про недостовірність відомостей внесених до декларацій.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 28 серпня 2019 року Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2019 року, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 березня 2019 року залишити в силі.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, суд не звернув увагу на те, що відповідачем було розпочато проведення позапланової перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва позивача: АДРЕСА_1 . Під час виїзду на об`єкті будівництва контролюючим органом замовник будівництва ФОП ОСОБА_1 був відсутнім, провести перевірку не вбачалось за можливе. За таких обставин, Департаментом на адресу ФОП ОСОБА_1 було направлено лист від 23 травня 2018 року № 073-4686 щодо прибуття до відповідача з необхідними для проведення перевірки документами. Судом попередньої інстанції не враховано, що законодавством передбачено, що проведення перевірки та складання за її результатами матеріалів можливе за умови обов`язкової присутності суб`єкта містобудування і відповідно надання останнім документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, а враховуючи ті обставини, що замовник будівництва ФОП ОСОБА_1 ухилявся від проведення перевірки, тому складання документів за її результатами не вбачалось за можливе. Поряд з цим, жодною правовою нормою не регламентовано порядок виявлення органом архітектурно-будівельного контролю такого факту, як наведення в декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних, і обов`язку відповідача проводити перевірку, якщо недостовірність зазначених у деклараціях даних є очевидною. Крім того, наявність права власності на самочинно збудований об`єкт будівництва не є правовою формою захисту прав позивача від порушень норм законодавства, зокрема у сфері містобудівної діяльності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 серпня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Рибачук А. І., Тацій Л. В., справу передано головуючому судді.
10. Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2019 року.
11. 03 жовтня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу, в якому останній просить суд касаційної інстанції при прийняті судового рішення врахувати постанову Верховного Суду від 20 вересня 2019 року у справі № 826/11095/17.
12. Ухвалою Верховного Суду від 03 березня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 04 березня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 06 травня 2014 року за позивачем зареєстроване право власності на об`єкт нерухомого майна, а саме: нежитлове приміщення (в літ. А) за адресою - АДРЕСА_1, загальною площею 234 кв. м.
14. Така державна реєстрація права власності на нерухоме майно здійснена на підставі свідоцтва про право власності, серія та номер: НОМЕР_1, виданого 06 травня 2014 року Реєстраційною службою управління юстиції у м. Києві, не визнана незаконною, й у матеріалах справи відсутні відомості про те, що незаконність набуття права власності позивачем на вказаний об`єкт нерухомості встановлена судом.
15. Згідно технічного паспорту ТОВ "ТЕХІНВЕНТАРИЗАЦІЯ" від 01 квітня 2014 року (інвентаризаційна справа №1 9-26-2014), останній виготовлено на громадський будинок з торговим призначенням за вищевказаною адресою.
16. Згідно декларації про початок виконання будівельних робіт на реконструкцію приміщень АДРЕСА_1, остання була зареєстрована Відділом методології та здійснення декларативних процедур Управління дозвільних процедур Державної архітектурно-будівельної інспекції України 03 квітня 2014 року за № ІУ 082140930201.
17. Декларація про готовність об`єкта до експлуатації, а саме "Реконструкція приміщень АДРЕСА_1 ", була зареєстрована Відділом методології та здійснення декларативних процедур Управління дозвільних процедур Державної архітектурно-будівельної інспекції України 17 квітня 2014 року за № ІУ 142141070714.
18. В липні 2018 року на адресу ОСОБА_1 надійшов лист Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 26 червня 2018 року № 073-5992, яким позивача повідомлялось про те, що Департаментом видано наказ від 26 червня 2018 року № 174 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція приміщень АДРЕСА_1 " від 03 квітня 2017 року № ІУ 082140930201 та реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 17 квітня 2014 року № ІУ 142141070714.
19. Зі змісту оскаржуваного наказу відповідача від 26 червня 2018 року № 174 убачається, що останній винесено відповідно до ч. 2 ст. 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", підп. 5 п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 17 січня 2017 року № 1817-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" та на підставі листа Комунального підприємства Київської міської ради "Київське міське бюро технічної інвентаризації" від 31 травня 2018 року № 062/14-66533 (И-2018) (вх. № 073/4207 від 01 червня 2018 року), листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 01 червня 2018 року № 10/26-9/0106/02/2 (вх. № 073/4270 від 05 червня 2018 року).
20. Жодних матеріалів, які стали підставою для прийняття контролюючим органом оскаржуваного наказу до листа додано не було.
21. У відповідь на адвокатський запит Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) своїм листом від 02 серпня 2018 року № 073-7318 надав копії листів зазначених у наказі від 26 червня 2018 року № 174, що були підставою для прийняття останнього. Як стало відомо з тексту вказаних листів вони не містять інформації про факт подання недостовірних даних під час проведення реєстрації скасованих декларацій, оскільки зазначеними структурами перевірка цих фактів не здійснювалася.
22. Зокрема, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві у своєму листі від 01 червня 2018 року № 10/26-9/0106/02/2 серед іншого зазначив, що не проводив перевірок дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та не складав матеріалів перевірок на об`єкті будівництва за вищевказаною адресою.
23. Комунальне підприємство Київської міської ради "Київське міське бюро технічної інвентаризації" своїм листом від 31 травня 2018 року № 062/14-6533 надало відповідачу план за поверхами на будівлю АДРЕСА_1 із журналом внутрішніх обмірів та зазначило у відповіді, що: "бюро не відомо чи проводилась технічна інвентаризація об`єктів нерухомого майна, за адресою зазначеною в запиті, іншими суб`єктами господарювання, а тому інформація, яка зберігається в Бюро може бути не достовірною та не актуальною".
24. Акт, протокол чи припис, як це встановлено вимогами законодавства України відповідачем не складалось.
25. Вважаючи вказаний наказ контролюючого органу протиправним та незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
30. Повноваження Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
31. Згідно з ч. 1, 2, 3 ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
32. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
33. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
34. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
35. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
36. Відповідно до п. 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
37. Згідно з положеннями п. 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
38. Відповідно до п .7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
39. За приписами п. 8 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
40. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 Порядку № 553).
41. Права та обов`язки суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль зазначені пунктах 13, 14 Порядку № 553.
42. Зокрема, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
43. Зі змісту положень ст. 41 Закону № 3038-VI та Порядку № 553 вбачається, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
44. Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
45. Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.