ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 березня 2021 року
м. Київ
справа № 824/2290/15-а
адміністративне провадження № К/9901/28831/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.
суддів: Чиркіна С.М., Шарапи В. М.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Левицького В. К. від 23.10.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Курка О. П., суддів: Совгири Д. І., Драчук Т. О. від 23.01.2018
у справі №824/2290/15-а
за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4
до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1, Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, відділ культурної спадщини Чернівецької міської ради, департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, Чернівецька міська рада,
про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2015 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 (далі також - позивачі) звернулися до суду із адміністративним позовом до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради (далі також - відповідачі), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1, Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Відділу культурної спадщини Чернівецької міської ради, Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, Чернівецької міської ради, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просили скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 №ЧВ 082143210287, яка прийнята від забудовника ОСОБА_1 на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом, розташованого на земельній ділянці, розміром 0,0182 га по АДРЕСА_1 .
2. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.10.2017, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018, позов задоволено: визнано протиправною та скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 № ЧВ 082143210287, яка прийнята від забудовника ОСОБА_1 на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом, розташованого на земельній ділянці, розміром 0,0182 га по АДРЕСА_1 ; стягнуто на користь кожного з позивачів судовий збір в сумі 487,20 грн за рахунок бюджетних асигнувань управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області.
3. 26.02.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.10.2017 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 06.03.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
5. 27.03.2018 від ОСОБА_3 надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому просить відмовити у її задоволенні та залишити оскаржувані судові рішення без змін.
6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Чиркіна С. М., Шарапи В. М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Рішенням 7 сесії 22 скликання Чернівецької міської ради народних депутатів від 18.05.1995 № 94 центральну частину м. Чернівці оголошено історико-культурною заповідною зоною.
8. Відповідно до Коригування історико-архітектурного опорного плану і проекту зон охорони пам`яток та визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Чернівців, затвердженого рішенням 14 сесії 5 скликання Чернівецької міської ради від 28.02.2007 № 252, земельна ділянка, за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться в межах комплексної охоронної зони центрального історичного ареалу м. Чернівців, а також в межах буферної зони культурної спадщини, занесеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
9. Згідно з договором дарування від 20.08.2004 серії ВВК № 738329 ОСОБА_4 прийняла в дар 35/300 частин будинку АДРЕСА_1 з відповідною частиною належних до нього надвірних будівель та споруд, що знаходяться в АДРЕСА_1 . На земельній ділянці розташовано: житловий будинок літера А, цегляний, загальною площею 291,80 кв.м, в тому числі житловою - 144,20 кв.м, огорожа 1- 3.
10. На підставі свідоцтва про право на спадщину від 26.10.1984 ОСОБА_3 зареєстровано право спільної часткової власності у розмірі 35/300 на частину житлового будинку з відповідною частиною надвірних будівель, що знаходяться у АДРЕСА_1 .
11. На підставі договору дарування від 19.11.1966, Свідоцтва про право на спадщину від 26.07.1967 та Свідоцтва про право на спадщину від 26.10.1984 за ОСОБА_5 зареєстровано право спільної часткової власності у розмірі 140/300 на частину житлового будинку з відповідною частиною надвірних будівель, що знаходяться у АДРЕСА_1 .
12. На підставі рішення виконкому Чернівецької міської ради від 20.10.1998 №481/14 ОСОБА_1 видано Державний акт серії І-ЧВ №000571 на право постійного користування земельною ділянкою площею 0,0182 га в межах згідно з планом, 0,0349 гектарів для спільного користування, яка розташована на території АДРЕСА_1 . Землю надано для обслуговування житлового будинку та господарських будівель.
13. Згідно з Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 24.02.2015 № 34050572 за ОСОБА_1 24.02.2015 зареєстровано право постійного користування земельною ділянкою площею 0,0182 га, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1, кадастровий номер 7310136300:05:002:0069, цільове призначення: для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
14. Відділ охорони культурної спадщини розглянувши заяву третьої особи ОСОБА_1 від 20.11.2013 щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1 вказав, що не заперечує щодо будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1 за умови погодження історико-містобудівного обґрунтування з Міністерством культури України.
15. 28.04.2014 Міністерство культури України, розглянувши подане ОСОБА_1 історико-містобудівне обґрунтування будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1, погодило його для подальшого врахування при розробці проектної документації.
16. На підставі заяви ОСОБА_1 від 14.07.2014 управління містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради 22.07.2014 надало ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження № 796/14 забудови земельної ділянки на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарню по АДРЕСА_1 .
17. Приватним підприємством "Археотектос" на замовлення третьої особи ОСОБА_1 розроблено робочий проект будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по
АДРЕСА_2 . 17.11.2014 ОСОБА_1 подала до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області декларацію про початок виконання будівельних робіт, а саме: на будівництво житлового будинку з приміщенням торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1, яка зареєстрована відповідачем 17.11.2014 за № ЧВ 082143210287.
19. 05.12.2014 відділ охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради розглянув проектну документацію (стадія робочий проект) будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1, яка розроблена ПП "Археотектос", за результатами чого складено висновок №12-15-1327/697, згідно з яким відділ охорони культурної спадщини погодив будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 за наступних підстав: в якості покрівельного матеріалу використати керамічну черепицю (характерний матеріал в історичному середовищі); для забезпечення потреб маломобільних груп населення встановити кнопку виклику персоналу; розробити та погодити з відділом охорони культурної спадщини паспорт кольорового рішення фасаду будинку.
20. Посадовими особами відповідача проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 при будівництві житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 (ІІ категорія складності), за результатами якої 03.02.2015 складено акт перевірки, згідно з яким недостовірні дані у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт за ЧВ №082143210287 від 17.11.2014 не виявлено, а будівельні роботи по вказаному об`єкту не розпочаті.
21. 23.07.2015 позивачі звернулись до відповідача із скаргою, в якій просили провести перевірку відповідності підготовчих та будівельних робіт під час самовільного будівництва об`єкта по АДРЕСА_1, що здійснюється ОСОБА_1 вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, технічним умовам, затвердженим проектним вимогам, рішенням органів міської влади щодо надання дозволів на це будівництво в історико-культурній заповідній частині м. Чернівці.
22. Розглянувши вказану скаргу, 26.08.2015 управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області повідомило, що даний об`єкт будівництва не належить до самочинного та немає законних підстав для вжиття заходів реагування (зупинення, знесення).
23. 29.01.2016 ОСОБА_6, яка діє за дорученням та в інтересах ОСОБА_3, звернулась до начальника управління інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернівецькій області із зверненням, в якому просила провести позапланову перевірку будівництва ОСОБА_1 на предмет відповідності державним будівельним нормам, комісійно, із залученням представників громадських організацій та повідомити про результати перевірки у визначений законом термін.
24. Управління інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Чернівецькій області листом від 16.02.2016 надало відповідь позивачу, згідно з якою в ході позапланової перевірки з наданих замовником будівництва ОСОБА_1 документів встановлено, що дані, наведені у декларації, достовірні, на момент перевірки будівельні роботи не виконуються та не розпочаті, про що складено акт від 03.02.2015.
25. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 05.01.2017 у справі № 824/347/16-а, з урахуванням змін, внесених постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.05.2017, адміністративний позов ОСОБА_3 до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, третя особа на стороні відповідача ОСОБА_1, задоволено: визнано протиправною бездіяльність управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області щодо невжиття заходів для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації, надання та анулювання (скасування реєстрації) документів, що дають право на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва АДРЕСА_1 згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт 17.11.2014 № ЧВ 082143210287; зобов`язано управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області повторно розглянути звернення ОСОБА_6 від 29.01.2016.
26. 04.01.2016 ОСОБА_3 звернулась до Чернівецького міського голови із зверненням, в якому просила скасувати декларацію про початок будівельних робіт, видану ОСОБА_1, та винести рішення про знесення незаконного будівництва по АДРЕСА_1 .
27. Комісією з перевірки законності будівництва на АДРЕСА_1 проведено огляд ділянки будівництва, а саме проведено заміри від будинку, який будується, до існуючого будинку по АДРЕСА_1, за результатами чого 27.07.2016 складено протокол, згідно з яким зафіксовано, що відстань від споруди, що будується, до виступаючої частини існуючого будинку з вікном складає 4,6 м; відстань від будівлі, що будується, до вікон сусідів забудовника складає 5,6 м. Також встановлено невідповідність збудованого об`єму проектній документації в частині ризаліту з боку
АДРЕСА_3 . За результатами роботи комісії та обговорення виявлено: невідповідність назви об`єкта містобудування назві в історико-містобудівному обґрунтуванні; відхилення від проектної документації збудованого об`єкту; ненормативні протипожежні відстані до існуючих будівель, погоджені управлінням ДСНС у Чернівецькій області; проект будівництва не розглядався на архітектурно-містобудівній та громадсько-консультативній раді.
29. 24.10.2016 Міністерство культури України направило на адресу Чернівецької обласної державної адміністрації лист вх. №3958/10/13-16, яким призупинило дію листа Міністерства від 28.04.2014 р. №729/10/61-14 стосовно погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва споруди торгового призначення за адресою: АДРЕСА_1 .
30. 15.12.2016 Міністерство культури України, розглянувши подане листом від 06.06.2016 історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1, розроблене ПП "Археотектос", погодило його для подальшого врахування при розробленні відповідної проектної документації.
31. 11.01.2017 Міністерство культури України розглянувши лист, ОСОБА_7 від 14.12.2016, яким подано матеріали (робочий проект, паспорт опорядження фасадів) на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1, погодило його в частині обмеження максимальної висоти проектної будівлі на рівні двох наземних поверхів, що відповідає висоті +6,540 м на рівні гребня даху.
32. 11.01.2017 ОСОБА_1 звернулася із заявою до відділу охорони культурної спадщини України Міністерства культури України, в якій просила поінформувати Центр всесвітньої спадщини ЮНЕСКО про будівництво нею житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1, що розташований в межах комплексної охоронної зони Центрального історичного ареалу м. Чернівців, а також в межах буферної зони пам`яток культурної спадщини, занесеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
33. 31.01.2017 Міністерство культури України повідомило третю особу ОСОБА_1 листом №95/10/72-17 про направлення витягу з історико-містобудівного обґрунтування щодо будівництва по АДРЕСА_1 до Національної комісії України у справах ЮНЕСКО.
34. 22.03.2017 Міністерством культури України видано ОСОБА_1 дозвіл №22-009/17з на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць з метою виконання будівельних робіт на об`єкті "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом" на території АДРЕСА_1, термін проведення земляних робіт до 31.12.2017.
35. Вважаючи дії відповідача та третіх осіб протиправними, позивачі звернулись з даним позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
36. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що відповідачем при реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт по АДРЕСА_1, поданої ОСОБА_1, не враховано, що вихідні дані площі будівництва, поверхності та візуального вигляду будівлі згідно з робочим проектом не відповідають тим першочерговим даним, які замовник погодила з Міністерством культури України згідно з історико-містобудівним обґрунтуванням і на підставі якого розроблявся робочий проект будівництва. Проектна документація, розроблена на замовлення ОСОБА_1, не відповідає вимогам Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки нею не отримано погодження Міністерства культури України про затвердження робочого проекту на будівництво по АДРЕСА_1, а тому зазначена невідповідність вказаним вимогам Закону є підставою для скасування декларації про початок будівельних робіт.
37. Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області заперечувало щодо задоволення позову, посилаючись на те, що спірний об`єкт будівництва не належить до самочинного, відтак відсутні підстави для вжиття заходів щодо скасування оскаржуваної декларації від 17.11.2014 № ЧВ 082143210287.
38. Третя особа ОСОБА_1 заперечувала щодо задоволення позову, посилаючись на те, що для здійснення реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом, яке розташовано на земельній ділянці, розміром 0,0182 га по АДРЕСА_1, нею отриманні всі дозвільні документи, в тому числі від Міністерства культури України, тому підстави для задоволення позову відсутні.
39. Представник Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації надав пояснення, що надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць відноситься виключно до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини - Міністерства культури України.
40. Представник відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради зазначив, що не заперечував щодо будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 .
41. Представник Чернівецької міської ради заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що позовні вимоги є безпідставними, а видача декларації про початок будівельних робіт законною.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
42. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення у цій справі, виходив з того, що ОСОБА_1 в 2014 році проектна документація на будівництво по АДРЕСА_1 не погоджувалася, дозвіл на земляні роботи не отримано, матеріали щодо інформування Центру всесвітньої спадщини ЮНЕСКО стосовно вказаного будівництва не направлялися. Отже, управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області зареєструвало декларацію про початок виконання будівельних робіт від 17.11.2014 за № ЧВ 082143210287 без відповідних погодження та дозволу Міністерства культури України, а також без інформування Центру всесвітньої спадщини ЮНЕСКО стосовно вказаного будівництва, а тому така декларація підлягає скасуванню.
43. Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 порушено цільове призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1, оскільки Чернівецькою міською радою не приймалось рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки для будівництва житлового будинку з приміщенням торгового призначення та перукарнею.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
44. Третя особа ОСОБА_1 у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами не зазначено, в чому саме полягає порушення прав позивачів реєстрацією декларації, оскільки такі є виключно співвласниками суміжної земельної ділянки, а відтак не встановлено, чи мали вони право на звернення до суду з цим позовом. Міністерство культури України 28.04.2014 погодило розроблене на замовлення позивача історико-містобудівне обґрунтування. Помилковим є висновок суду апеляційної інстанції щодо нецільового використання ОСОБА_1 земельної ділянки.
45. ОСОБА_3 у відзиві на касаційну скаргу заперечує щодо її задоволення, посилаючись на те, що доводи, викладені у ній, не спростовують правильності висновків судів, сформованих в оскаржуваних рішеннях.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
46. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
47. Статтею 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
48. Згідно з положеннями статті 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
49. Суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
50. Відповідно до частини другої та четвертої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
51. Частиною другою статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
52. Згідно з частиною восьмою статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.