ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 березня 2021 року
м. Київ
справа № 640/1171/19
адміністративне провадження №К/9901/31437/19, №К/9901/32457/19, №К/9901/35656/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Андрієнко Н.А.,
представника Національної поліції України - Золотухіної Г.О.,
представника Кабінету Міністрів України і Міністерства юстиції України - Гелецького П.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/1171/19
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України,
про визнання протиправним і скасування частини нормативно-правового акту,
за касаційними скаргами Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, Міністерства юстиції України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Парінова А.Б., суддів Єгорової Н.М., Лічевецького І.О.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у січні 2019 року звернувся з адміністративним позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - "МВС України", "відповідач-1"), Національної поліції України (далі - "НП України", "відповідач-2"), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України (далі - "КМ України"), Міністерство юстиції України (далі - "Мін`юст"), в якому просив визнати протиправним і скасувати пункт 12.20 Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів, затвердженої наказом МВС України від 21 серпня 1998 року №622 (далі - "Інструкція №622").
Позов обґрунтований тим, що вказаний пункт оскаржуваного наказу не відповідає статтям 41, 92 Конституції України, положенням Цивільного кодексу України, зокрема його статтям 178, 319, 321, а також обмежує права і свободи громадян, зокрема право власності ОСОБА_1 на зброю як річ матеріального світу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2019 року у задоволенні позову відмовлено. Суд зазначив, що Інструкцією №622, пункт якої оскаржується, регулюється не право власності на зброю, а лише способи реалізації обмежень, передбачених іншими нормативними актами. Водночас обмеження щодо оборотоздатності об`єктів цивільного права, які є предметом регулювання оскаржуваного позивачем нормативно-правового акту, прямо встановлені законодавчими актами України: Кодексом України про адміністративні правопорушення та Постановою Верховної Ради України від 17 червня 1992 року №2471-XII "Про право власності на окремі види майна". Також суд зауважив, що наявність дозволу, виданого особі на придбання зброї, є обов`язковою умовою для вчинення відповідного правочину, а його відсутність унеможливлює її придбання і подальше зберігання та використання на законних підставах.
Крім того, суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що у випадку незгоди ОСОБА_1 із оскаржуваною нормою Інструкції №622 він мав можливість звернутися до суду з цим позовом, починаючи з дати реєстрації права на володіння зброєю, тобто у 2016 році. Оскільки за весь час володіння зброєю позивач до суду з таким позовом не звертався, то цей спір нерозривно пов`язаний з притягненням ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності, а отже належним способом захисту його порушеного права є вирішення питання про притягнення до адміністративної відповідальності, оскарження висновку про анулювання дозволу, що свідчить про відсутність підстав для скасування пункту 12.20 Інструкції №622.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 жовтня 2019 року скасував зазначене рішення суду першої інстанції й ухвалив нове, яким визнав протиправним і скасував пункт 12.20 Інструкції №622.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що згідно статей 41, 92 Конституції України особа може бути позбавлена права власності виключно на підставі і в порядку, встановлених законом. Водночас станом на 12 жовтня 2018 року (час анулювання дозволу позивача на зброю), а також на момент розгляду цієї справи в апеляційному суді, Верховна Рада України статус зброї як об`єкту цивільних прав законодавчо не визначила, а відповідний перелік об`єктів права власності передбачений виключно підзаконним нормативно-правовим актом, яким є Інструкція №622, затверджена наказом МВС України. До того ж не мають сили закону і Положення про дозвільну систему, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року №576 (далі - "Положення КМ України про дозвільну систему"), і Постанова Верховної Ради України від 17 червня 1992 року "Про право власності на окремі види майна".
Також апеляційний суд зазначив, що з прийняттям Цивільного кодексу України Закон України "Про власність" втратив чинність, а іншого закону який визначав би спеціальний порядок набуття права власності громадянами на окремі види майна, а також види майна, що не можуть перебувати у власності громадян, зокрема вогнепальна гладкоствольна мисливська зброя, Верховна Рада України не прийняла. Водночас суд відхилив доводи відповідачів про те, що Законом, який регулює вказане питання, є Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - "КУпАП), оскільки КУпАП встановлює виключно відповідальність за правопорушення у сфері володіння, користування та розпорядження зброєю і його нормами не регламентовано обов`язку особи щодо реалізації вогнепальної мисливської зброї після анулювання дозволу на її зберігання.
З огляду на викладене, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що наразі не існує такого закону, який би передбачав можливість примусового відчуження вогнепальної зброї у особи, яка набула права власності на це майно на законних підставах, у разі анулювання органом поліції відповідного дозволу. Відтак положення пункту 12.20 Інструкції №622 є такими, що не відповідають нормам чинного законодавства та порушують гарантовані Конституцією та встановлені іншими законами права громадян на вільне володіння, користування та розпорядження своїм майном (власністю).
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
У касаційних скаргах МВС України, НП України та Мін`юст просять скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2019 року.
МВС України та НП України, вказуючи на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, наводять такі доводи:
- суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки аргументам відповідачів щодо застосування до спірних правовідносин положень Цивільного кодексу України, Закону України "Про захист прав споживачів" і не врахував висновки Верховного Суду України, викладені у постанові від 27 червня 2017 року у справі №21-1441а16. Зокрема, як вказують відповідачі, згідно статті 178 Цивільного кодексу України, види об`єктів цивільних прав, перебування яких в обороті допускається за спеціальним дозволом, встановлюються законом. Згідно статті 17 Закону України "Про захист прав споживачів" застосування обмежень прав споживачів не допускається, крім випадків, передбачених нормативно-правовими актами. Наразі, на думку скаржників, таким актом є Постанова Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна". До того ж підстава позбавлення права власності на зброю встановлена статтею 193 КУпАП;
- скаржники вважають помилковим висновок апеляційного суду про те, що чинна Постанова Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна" не має сили закону. В контексті цих доводів також зауважують, що суд апеляційної інстанції не врахував висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 26 березня 2019 року у справі №826/6056/16, щодо чинності вказаної Постанови Верховної Ради України;
- апеляційний суд порушив вимоги статей 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), оскільки прийняв рішення про визнання протиправним і скасування пункту 12.20 Інструкції, тоді як в силу вказаних норм повинен був визнати цей пункт протиправним і нечинним;
- МВС України і НП України вважають, що позивач пропустив шестимісячний строк звернення до суду, встановлений статтею 122 КАС України, на що вказували відповідачі, тоді як суд апеляційної інстанції не надав цим доводам жодної оцінки. Водночас скаржники зазначають, що особа може оскаржити нормативно-правовий акт незалежно від дати його прийняття в силу статі 264 КАС України, проте в межах загального шестимісячного строку.
Мін`юст у касаційній скарзі також вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Стосовно тлумачення і застосування норм матеріального права цей скаржник повністю погоджується з висновками суду першої інстанції, вважаючи, що обмеження оборотоздатності зброї прямо встановлені законодавчими актами: КУпАП і Постановою Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна". Крім того, Мін`юст вказує, що:
- закон призначений для регулювання лише найбільш важливих сфер суспільних відносин і не може визначати абсолютно всі суспільні відносини, для врегулювання яких і приймаються відповідні підзаконні нормативно-правові акти. Таким підзаконним актом є постанова КМ України від 12 жовтня 1992 року №576 "Про затвердження Положення про дозвільну систему", питанню чинності якої суд апеляційної інстанції оцінки не надав і безпідставно не застосував її для регулювання спірних правовідносин;
- суд апеляційної інстанції не спростував доводи Мін`юсту про те, що ним була проведена правова експертиза проекту наказу МВС України, яким затверджена Інструкція №622, і при здійсненні державної реєстрації цього наказу підстави для відмови чи скасування такої реєстрації були відсутні. Також суд не надав оцінки доказам, які підтверджують ці доводи Мін`юсту, що свідчить про неповне з`ясування всіх обставин, що мають значення для справи.
Представник позивача у відзивах на касаційні скарги МВС України та НП України повністю погоджується з мотивами суду апеляційної інстанції, а також зауважує, що Закон України "Про захист прав споживачів" не регулює спірні правовідносини, а Постанови Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна" і Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про дозвільну систему" не можуть вважатися чинними. Водночас представник позивача звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові не робив висновків щодо нечинності вказаної Постанови Верховної Ради України, а тому доводи МВС і НП України про неврахування позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 26 березня 2019 року у справі №826/6056/16, є необґрунтованими. Щодо порушення шестимісячного строку звернення до суду, то представник позивача зауважує, що згідно статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності, у зв`язку з чим посилається на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі №826/22472/15. Стосовно доводів НП України про те, що суд апеляційної інстанції порушив вимоги статей 264, 265 КАС України щодо необхідності визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним (а не його скасування), то представник позивача вважає, що такі порушення не впливають на правильність прийнятої апеляційним судом постанови по суті спору, а тому не можуть бути підставою для її скасування.
У відзиві на касаційну скаргу Мін`юсту представник позивача, окрім зазначеного, зауважує, що інструкція - підзаконний нормативно-правовий акт, що видається з метою роз`яснення і визначення порядку застосування закону, а отже не є законом і жоден з доводів Мін`юсту не спростовує цього твердження.
Інші учасники справи відзивів на касаційні скарги не подали, копії ухвал Верховного Суду про відкриття касаційного провадження отримали.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що інспектором КОЗ ДС СП Славутицького ВП Пилеко Д.М. складено протокол про адміністративне правопорушення серії АА №411753 від 4 грудня 2018 року щодо ОСОБА_1 за статтею 193 КУпАП. Відповідно до зазначеного протоколу станом на 4 грудня 2018 року позивач ухиляється від реалізації належної йому мисливської вогнепальної рушниці ("HATSAN", к-20, № НОМЕР_1 ) після анулювання 12 жовтня 2018 року дозволу № НОМЕР_2 на право носіння і зберігання гладкоствольної зброї, порушуючи пункт 12.20 Інструкції № 622 .
Вважаючи положення пункту 12.20 Інструкції такими, що порушують право власності ОСОБА_1, він звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Основним Законом України є Конституція України. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (преамбула, стаття 8 Конституції України).
Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України (пункт 1 Перехідних Положень Конституції України).
За статтею 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.
Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Примусове відчуження об`єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об`єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
Згідно пункту 7 статті 92 Конституції України правовий режим власності визначається виключно законами України.
Відповідно до статті 75 Основного Закону України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР) визначено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
За статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Згідно частини другої статті 321 Цивільного кодексу України (тут і далі у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) особа може бути позбавлена права власності або обмежена у його здійсненні лише у випадках і в порядку, встановлених законом.
Відповідно до статті 178 цього ж Кодексу об`єкти цивільних прав можуть вільно відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої в порядку правонаступництва чи спадкування або іншим чином, якщо вони не вилучені з цивільного обороту, або не обмежені в обороті, або не є невід`ємними від фізичної чи юридичної особи.
Види об`єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається (об`єкти, вилучені з цивільного обороту), мають бути прямо встановлені у законі.
Види об`єктів цивільних прав, які можуть належати лише певним учасникам обороту або перебування яких у цивільному обороті допускається за спеціальним дозволом (об`єкти, обмежено оборотоздатні), встановлюються законом.
Статтею 348 Цивільного кодексу України визначено, що якщо з підстав, що не були заборонені законом, особа набула право власності на майно, яке за законом, який був прийнятий пізніше, не може їй належати, це майно має бути відчужене власником протягом строку, встановленого законом.
Якщо майно не відчужене власником у встановлені законом строки, це майно з урахуванням його характеру і призначення за рішенням суду на підставі заяви відповідного органу державної влади підлягає примусовому продажу. У разі примусового продажу майна його колишньому власникові передається сума виторгу з вирахуванням витрат, пов`язаних з відчуженням майна.
Якщо майно не було продане, воно за рішенням суду передається у власність держави. У цьому разі колишньому власникові майна виплачується сума, визначена за рішенням суду.
Якщо з підстав, що не були заборонені законом, особа набула право власності на майно, на набуття якого за законом, який був прийнятий пізніше, потрібен особливий дозвіл, а в його видачі цій особі було відмовлено, це майно підлягає відчуженню у порядку, встановленому частиною першою цієї статті.
Згідно з пунктом 12.20 Інструкції №622 (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) у разі анулювання органом поліції дозволу на зберігання та носіння вогнепальної зброї (разом із основними частинами зброї - за наявності), пневматичної та холодної, охолощеної зброї, пристроїв вони в 15-денний строк передаються власниками на комісійний продаж або можуть бути переоформлені на особу, що має дозвіл на їх придбання.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційні скарги МВС України, НП України та Мін`юсту подані до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Надаючи оцінку доводам МВС України та НП України про те, що обмеження володіння позивачем належної йому мисливської вогнепальної рушниці після анулювання дозволу на право її носіння і зберігання визначається законами, зокрема Цивільним кодексом України, Законом України "Про захист прав споживачів", КУпАП, а також положеннями Постанови Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна", Верховний Суд виходить із такого.
З аналізу статей 41, 92 Конституції України випливає, що правовий режим власності визначається виключно законом і ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності.
Отже, саме законом має бути встановлений особливий порядок діяльності суб`єктів, об`єктом права власності яких є, зокрема, вогнепальна мисливська гладкоствольна зброя, і тільки закон може встановлювати щодо цього об`єкта конкретні обмеження та покладати на відповідних суб`єктів (власників зброї) визначені обов`язки.