ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 березня 2021 року
м. Київ
справа № 460/706/19
адміністративне провадження № К/9901/30877/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 460/706/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Поліссяторф"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправними та скасування припису, наказу в частині
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року (головуючий суддя: Зозуля Д. П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Старунського Д. М., суддів Багрія В. М., Мікули О. І.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Поліссяторф" (далі - ТОВ "Поліссяторф") звернулось до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадр України), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України від 31 серпня 2018 року № 810-14/06;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 26 листопада 2018 року № 443 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, наданого ТОВ "Поліссяторф".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що відповідач вправі видавати обов`язкові до виконання приписи саме щодо усунення порушень вимог законодавства, якщо такі виявлені під час здійснення контрольного заходу, за умови, що відповідні порушення відображені в акті перевірки з детальним описом виявлених порушень та з посиланням на відповідні положення та вимоги законодавства. В той же час, в акті відповідачем зазначено про недопущення до перевірки. Таким чином, у даному випадку перевірка не відбулась, а тому порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр посадовими особами відповідача не виявлено. На думку позивача, не проведення перевірок, а відтак і не встановлення порушень вимог законодавства саме у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі відповідного акту перевірки виключає можливість складення контролюючим органом приписів або розпоряджень, а відповідно і зупинення дії спеціального дозволу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року, позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України при винесенні оскаржуваного припису діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачений Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", що є підставою для визнання його протиправним та скасування. Оскільки припис відповідача від 31 серпня 2018 року № 810-14/06 є протиправним, то і прийнятий на підставі нього наказ контролюючого органу від 26 листопада 2018 року № 443 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, наданого ТОВ "Поліссяторф" підлягає скасуванню. Крім того, суди зазначили, що порушення, які відображені в акті та приписі, стосуються лише факту допуску/недопуску посадових осіб відповідача до проведення планового заходу. Тобто, вимоги припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень. За таких обставин, відповідач своїм наказом неправомірно зупинив дію спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 08 листопада 2019 року Державна служба геології та надр України звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судами не враховано, що у зв`язку з недопущенням ТОВ "Поліссяторф" представників відповідача для проведення перевірки, останніми було складено відповідний припис та виявлено порушення надрокористування, тобто позивачем не дотримано умов Угоди про користування надрами, яка є невід`ємною частиною Спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, в частині обов`язку допускати представників відповідача для здійснення державного геологічного контролю. Отже, позивачем порушено законодавство в сфері надрокористування, а тому оскаржувані припис та наказ в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами прийняті з дотримання норм чинного законодавства, та підстави для їх скасування відсутні.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 листопада 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В., справу передано головуючому судді.
8. Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України.
9. Ухвалою Верховного Суду від 21 жовтня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 22 жовтня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 28 листопада 2017 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 523 "Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік".
11. Наказом Державної служби геології та надр України від 12 липня 2018 року № 243 було затверджено перелік проведення планових заходів державного нагляду (контролю) у серпні 2018 року, до якого включено ТОВ "Поліссяторф" на період з 20 серпня по 03 вересня 2018 року.
12. Відповідачем на адресу позивача рекомендованим листом було надіслано повідомлення про проведення планової перевірки від 18 липня 2018 року № 13842/03/14-18. Проте, вказане повідомлення ТОВ "Поліссяторф" отримано не було. Конверт з надісланим повідомленням повернувся на адресу відправника з відміткою "не існує".
13. 30 серпня 2018 року співробітниками Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, враховуючи направлення на проведення перевірки від 17 серпня 2018 року № 748/14-06, було здійснено виїзд на адресу місцезнаходження ТОВ "Поліссяторф", власника спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням та використанням надр.
14. За результатами проведення планової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складено акт про недопущення до перевірки від 30 серпня 2018 року № 06-02/25/2018-52/п (156).
15. На підставі вказаного акту начальником Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державною службою геології та надр України складено припис від 31 серпня 2018 року № 810-14/06.
16. У вказаному приписі зазначено, що ТОВ "Поліссяторф" не допустило посадових осіб до здійснення державного нагляду (контролю), чим порушило ст. 10, 11 Закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та п. 5.3 Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103 в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр України для здійснення державного геологічного контролю. Позивачу було надано строк для усунення порушень до 01 жовтня 2018 року.
17. У зв`язку з невиконанням у встановлений строк вимог припису, начальником Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державною службою геології та надр України внесено подання до Директора Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України від 12 жовтня 2018 року № 1072-14/06 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103.
18. Згідно протоколу засідання Комісії з питань надрокористування від 16 листопада 2018 року № 11/2018 відповідно до ст. 24 Кодексу України про надра, ст. 11 Закону № 877 вирішили зупинити дію дозволу від 04 березня 2016 року № 6103 на родовище "Гало" торф виданого для ТОВ "Поліссяторф".
19. 26 листопада 2018 року відповідачем прийнято наказ № 443 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103 та надано 30 календарних днів для надання інформації щодо усунення порушень, які було виявлено під час перевірки.
20. Вважаючи припис відповідача від 31 серпня 2018 року № 810-14/06 та наказ від 26 листопада 2018 року № 443 необґрунтованими та протиправними, ТОВ "Поліссяторф" звернулось до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
22. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877), в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин.
24. Згідно зі ст. 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
25. Відповідно до ч. 7, 8 ст. 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.