ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
10 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/416/19
Провадження № 11-338заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Яроша Д. В.,
позивачки - ОСОБА_1,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу № 9901/416/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення в частині, визнання завершеною процедури кваліфікаційного оцінювання
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року (у складі колегії суддів Желєзного І. В., Берназюка Я. О., Мороз Л. Л., Бучик А. Ю., Рибачука А. І.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 05 серпня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) від 04 липня 2019 року № 573/ко-19 у частині абзацу третього резолютивної частини рішення щодо визначення порядку набрання чинності цим рішенням;
- визнати завершеною процедуру кваліфікаційного оцінювання щодо неї як судді Господарського суду міста Києва на відповідність займаній посаді, яке було призначено рішенням ВККС від 01 лютого 2018 року № 8/зп-18.
2. На обґрунтуванняпозовних вимог позивачка зазначила, що положення підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 № 81/зп-16 (далі - Регламент) містять імперативний припис щодо недотримання Громадською радою доброчесності (далі - ГРД) строків подання висновку про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики.
На підставі частини п`ятої статті 83 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) та підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту поданий висновок ГРД не міг впливати на порядок набрання чинності рішенням ВККС про відповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 займаній посаді.
На думку позивачки, проведення співбесіди, призначене Комісією на 04 липня 2019 року в межах кваліфікаційного оцінювання її на відповідність займаній посаді, за своєю правовою суттю є продовженням співбесіди, яка розпочалась 12 липня 2018 року та під час якої було оголошено перерву. Водночас вважає, що зміна колегії ВККС з проведення співбесіди та у зв`язку із цим проведення співбесіди спочатку не змінює строків подання висновків ГРД.
Відтак зазначає, що висновок ГРД про невідповідність ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, який надійшов на електронну пошту Комісії 03 липня 2019 року о 23 годині 35 хвилин, не підлягав прийняттю ВККС до розгляду та не міг жодним чином вплинути на порядок набрання чинності рішенням ВККС від 04 липня 2019 року про її відповідність займаній посаді.
Крім того, позивачка зауважує, що висновок ГРД від 03 липня 2019 року їй на електронну адресу не надходив, а був вручений лише у день проведення співбесіди - 04 липня 2019 року.
На думку ОСОБА_1, Комісією порушено принципи правової визначеності, належного врядування та передбачуваності дій державного органу, оскільки відповідач не дотримався визначеного у Регламенті порядку проведення кваліфікаційного оцінювання та засобів установлення результатів оцінювання, прийнявши до розгляду висновок ГРД, поданий з порушенням строку, внаслідок чого рішення Комісії від 04 липня 2019 року № 573/ко-19 у частині прийняття до розгляду висновку ГРД та визначення порядку набрання таким рішення чинності є невмотивованим.
Крім того, позивачка вважає, що порядок, установлений щодо прийняття рішень ВККС у разі наявності негативного висновку ГРД, стосується виключно кваліфікаційного оцінювання, яке проводиться для підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді (проведення конкурсу на зайняття вакантної посади та у випадку дисциплінарного стягнення) та за результатами якого ухвалюється рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
3. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позову.
4. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу з тих підстав, що оскаржуване рішення прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з неправильним застосуванням норм матеріального права. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 жовтня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року, а ухвалою від 09 листопада 2020 року призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
6. 06 листопада 2020 року від Комісії до Великої Палати Верховного Суду надійшов лист, у якому ВККС зазначає, що 07 листопада 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року № 193-IX, згідно з пунктами 2 та 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого з дня набрання ним чинності повноваження членів Комісії припинено, а станом на 04 листопада 2019 року нового складу не сформовано. Відтак зазначає, що Комісія не має можливості виконати вимоги ухвали суду та надати відповідні заяви по суті справи, заяви з процесуальних питань, зокрема відзив на апеляційну скаргу.
7. У судове засідання 10 лютого 2021 року представник ВККС не з`явився. Позивачка щодо розгляду справи без участі представника відповідача не заперечувала.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
8. Указом Президента України "Про призначення суддів" від 23 травня 2013 року № 302/2013 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Господарського суду Луганської області строком на п`ять років.
9. Указом Президента України "Про переведення суддів" від 06 вересня 2013 року № 503/2013 позивачку в межах п`ятирічного строку переведено на роботу на посаду судді Господарського суду міста Києва.
10. Рішенням від 01 лютого 2018 року № 8/зп-18 ВККС призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 .
11. 12 липня 2018 року в межах кваліфікаційного оцінювання було розпочато співбесіду із суддею ОСОБА_1, однак оголошено перерву для додаткового дослідження інформації про перетини державного кордону, про витрати на утримання майна тощо.
12. 02 липня 2019 року на офіційному сайті ВККС опубліковано оголошення про призначення співбесіди за результатами дослідження досьє ОСОБА_1 на 04 липня 2019 року.
13. 03 липня 2019 року о 23 годині 35 хвилин на електронну адресу ВККС надійшов висновок ГРД про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений ГРД 03 липня 2019 року.
14. 04 липня 2019 року співбесіду із суддею ОСОБА_1 було проведено спочатку, оскільки відбулася зміна складу колегії ВККС.
15. Відповідно до витягу з протоколу № 294 засідання ВККС у складі колегії від 04 липня 2019 року затверджено порядок денний проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема ОСОБА_1 .
16. 04 липня 2019 року на засіданні ВККС ОСОБА_1 роз`яснено її права та обов`язки, передбачені Регламентом ВККС, з`ясовано наявність у неї відводів членам Комісії, повідомлено про неявку представника ГРД на засідання Комісії.
17. Під час зазначеної співбесіди ОСОБА_1 звернулась до Комісії з клопотанням про залишення висновку ГРД про її невідповідність критеріям доброчесності та професійної етики без розгляду у зв`язку з тим, що такий надійшов з порушенням норм Регламенту.
Колегія ВККС, порадившись на місці, протокольним рішенням ухвалила: "Відмовити у задоволенні клопотання щодо залишення без розгляду висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики".
Водночас член ВККС ОСОБА_2 доповіла про результати дослідження досьє судді Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 та зазначила, що до Комісії надійшов висновок ГРД, який врахований як інформація.
18. Рішенням від 04 липня 2019 року № 573/ко-19 ВККС вирішила:
- визначити, що суддя Господарського районного суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 740,375 бала;
- визнати суддю Господарського суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді;
У резолютивній частині цього рішення ВККС зазначила, що воно набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
19. Вважаючи рішення ВККС від 04 липня 2019 року в частині набрання ним чинності відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту протиправним, позивачка звернулась до суду з адміністративним позовом.
Оцінка суду першої інстанції
20. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що чинним законодавством не передбачено обов`язку ГРД скеровувати відповідний висновок особі, якої він стосується, а також не передбачено обов`язку судді надавати контактні дані для ГРД, за допомогою яких така могла б установити зв`язок з відповідною особою та отримати від неї пояснення, у ГРД відсутні повноваження на отримання контактних даних, що унеможливлює налагодження зв`язку ГРД з такою особою та, відповідно, її ознайомлення з висновком/інформацією.
21. Суд першої інстанції, посилаючись на висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі № 9901/460/18, зазначив, що законодавством не передбачено право ВККС приймати рішення про залишення без розгляду інформації або висновку, які були надані ГРД, як і не передбачено право не досліджувати відповідні документи.
Водночас суд виснував, що положення частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII застосовуються у випадку наявності висновку ГРД про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності незалежно від дотримання ГРД строків подачі висновку до ВККС.
22. З пояснень учасників справи судом встановлено, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення допущено описку, а саме вказано, що рішення набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС замість підпункту 4.10.5 пункту 4.10 зазначеного розділу.
23. У підсумку суд дійшов висновку про те, що, враховуючи надання ГРД висновку про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності, Комісія правомірно винесла питання щодо підтримки прийнятого нею рішення про відповідність судді займаній посаді на розгляд Комісії у пленарному складі, відтак вважає, що відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
24. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що воно прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального права, що, зокрема, полягає у неправильному тлумаченні закону та застосуванні закону, який не підлягав застосуванню до правовідносин, у яких виник спір.
25. Скаржниця зазначає, що в Комісії у пленарному складі відсутні повноваження брати участь у вирішенні питання щодо відповідності займаній посаді судді, оскільки відповідно до пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII передбачено, що відповідність займаній посаді судді оцінюється колегіями ВККС в порядку, визначеному цим Законом.
26. ОСОБА_1 вважає, що визначені у статтях 83-88 Закону № 1402-VIII процедура підлягає застосуванню виключно до кваліфікаційного оцінювання щодо здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді, оскільки у законодавстві відсутнє правове регулювання щодо наслідків невизнання пленарним складом ВККС рішення колегії Комісії про відповідність судді займаній посаді.
Зокрема, скаржниця, посилаючись на Закон України від 04 червня 2020 року "Про внесення змін до закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення і функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України" та на науково-правовий висновок, підготовлений на адвокатський запит, вважає, що оцінювання судді займаній посаді проводиться виключно колегіями ВККС, а не у складі палат чи пленарному складі.
27. Крім того, ОСОБА_1 зазначає про те, що сама "наявність" висновку ГРД не може розумітись у буквальному тлумаченні як існування у матеріальній формі, а повинна тлумачитись виключно як подання відповідного документа до Комісії у порядку та строки, передбачені Законом № 1402-VIIIта Регламентом Комісії, та, відповідно, прийняття його ВККС з дотриманням порядку і процедур, встановлених цим Регламентом, тобто така відповідність повинна мати юридичний характер. Водночас скаржниця зауважує, що якщо строк реалізації ГРД права на подання висновку закінчився, то, відповідно, таке право припинилось і не може виникати знову з формальних організаційних підстав роботи Комісії.
28. На переконання позивачки, обов`язок Комісії щодо долучення до суддівського досьє висновку ГРД не може змінювати правовий статус такого висновку та форми дій/повноваження ВККС у порядку порушення строків його подання.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
29. Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
30. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії ВККС.
31. За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
32. Однією з підстав для призначення кваліфікаційного оцінювання є рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом (пункт 2 частини четвертої статті 83 цього ж Закону).
33. Відповідно до частин першої і другої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККС. Іспит є основним засобом встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді та з відповідною спеціалізацією. Порядок проведення іспиту та методика встановлення його результатів затверджуються ВККС. Тестові та практичні завдання іспиту складаються з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. ВККС зобов`язана забезпечити прозорість іспиту. На кожному етапі та під час оцінювання результатів можуть бути присутніми будь-які заінтересовані особи.
34. Пунктом 16 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII передбачено, що суддівське досьє має містити висновок ГРД (у разі його наявності).
35. ГРД утворюється з метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. ГРД складається з двадцяти членів. ГРД здійснює свою діяльність у чотирьох колегіях, до кожної з яких входить п`ять членів ГРД (частини перша - третя, п`ята статті 87 Закону № 1402-VІІІ).
36. Частиною шостою статті 87 Закону № 1402-VIII передбачено, що ГРД: 1) збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 2) надає ВККС інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 3) надає, за наявності відповідних підстав, ВККС висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; 4) делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); 5) має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.
37. Відповідно до положень частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
38. Згідно з пунктом 4.8 Порядку формування і ведення досьє кандидата на посаду судді та пунктом 4.20 Порядку формування і ведення суддівського досьє, затверджених рішенням ВККС від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16, висновок ГРД включається до відповідного досьє без проведення жодної перевірки, а тому як складова частина досьє відповідно до положень пункту 16 частини четвертої, пункту 4 частини п`ятої, частини дев`ятої статті 85 Закону № 1402-VІІІ підлягає обов`язковому дослідженню, тобто розгляду, відповідачем разом з іншими документами, які містяться в досьє кандидата на посаду судді (суддівському досьє).
39. 29 грудня 2017 року ВККС прийняла рішення № 140/зп-17, яким внесла зміни до Регламенту. Цим рішенням зазначений Регламент, зокрема, доповнено пунктом 4.10 розділу ІV під назвою "Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих Громадською радою доброчесності".
40. Підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту встановлено, що інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) (далі -інформація) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності (далі - висновок) надається до Комісії ГРД не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді) (далі - співбесіда).
Інформація або висновок подаються до Комісії у паперовій або електронній формі безпосередньо чи за допомогою засобів зв`язку, які забезпечують фіксацію подання документів.
Приймання Комісією інформації або висновку завершується о 18 год. 00 хв. (о 24 год. 00 хв. у разі направлення електронною поштою) дня, який передує першому з 10 днів до визначеної Комісією дати проведення співбесіди.